由于“文革”的极左路线当时占统治地位，“既无内债又无外债”成为铁定的“大好形势”标准，引进外资已经被否定，更不用说在中国领土上设立一个区域让外国人来办厂了。虽然毛泽东在1964年1月7日的谈话中曾提到：我考虑在一定时候，可以让日本人来中国办工厂、开矿，向他们学习技术。《当代中国的计划工作》办公室编：《中华人民共和国国民经济和社会发展计划大事辑要（1949—1985）》，红旗出版社1987年版，第212页。但这只是一个偶然的思想火花，并未付诸实践。因此，周恩来的这一宝贵设想不可能落实。但是，我们仍可以看到他向往建立对外加工区的深邃思想闪光。

　　提出扩大对外加工的补偿贸易政策，是邓小平在主持1975年经济整顿的时候。当时还不能公开提出引进外资，邓小平采取了一个迂回手段——提出对外加工、用产品偿还外国投资的补偿贸易“大政策”。他指出：“可以考虑同外国签订长期合同，引进他们的技术装备开采煤矿，用煤炭偿付。这样做好处很多：一可增加出口，二可带动煤炭工业技术改造，三可容纳劳动力。这是一个大政策，等中央批准了再办。总之，要争取多出口一点东西，换点高、精、尖的技术和设备回来，加速工业技术改造，提高劳动生产率。”《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第29页。

　　这是邓小平1975年整顿中真正带有改革性质的一件事，实质上是借鸡生蛋地引进外国资金设备，比原来不借外债、最多是延期付款的做法大大进了一步。但是，很快就在“反击右倾翻案风”中遭到“四人帮”的批判。

　　结束“文革”后，全国人民要求集中精力搞经济建设，上下都形成了加快引进国外先进技术设备的共识，但资金从哪里来，是中央当时反复思考的一个问题。扩大对外加工，换取更多外汇，是当时能想到的主要办法。

　　1978年3月，国家计委、外贸部、广东省派人考察了广东省的宝安县（今深圳市宝安区）、珠海县，和港澳工委共同研究，拟定了一个规划，设想经过三五年的努力，把宝安和珠海建设成为具有相当水平的工农业结合的生产基地和对外加工基地，建设成为吸收港澳游客的游览区，使其成为新型的边防城市。但这只是一般性质上的大规模对外加工基地，没有引进外资办厂的特殊政策设想。

　　1978年上半年，中国陆续派出了谷牧、林乎加、李一氓等率领的多个中央考察团，到欧洲、日本等地访问。4月初，国家计委和外贸部组织以国家计委副主任段云为团长的港澳经济贸易考察团前往香港、澳门进行实地考察，目睹了西方国家和港澳地区经济发展的繁荣景象，尤其是香港没有耕地和资源，却依靠引进国外先进技术、设备、资金经济发展迅速的现实，思想受到强烈震动。结合西方和港澳大量外资急需寻找投资出路的境况，他们开始考虑在边境办对外加工区。

　　1978年5月，华国锋访问朝鲜回国途中，早有在辽宁设立对外加工区想法的辽宁省委书记任仲夷趁陪同机会，在火车上向华提议，将与日本关系密切的大连建设成北方经济对外窗口。华国锋很感兴趣，当即表示要他写个报告。随后，华很快就批准派人到辽宁去考察，但因条件不成熟而搁置。

　　段云率港澳经济贸易考察团回到北京后，于5月31日向中央提交了《港澳经济考察报告（汇报提纲）》。6月3日向中央政治局进行了汇报。目前很少被人关注的这份报告指出，香港和澳门的经济近十多年发展很快。主要原因是：（1）有充裕的资金来源。对外汇没有管制，各国游资大量进入。（2）拥有较为廉价的劳动力。（3）购进原材料和技术设备比较方便。（4）大力发展对外加工工业，利用外来资金和本地廉价劳动力，进口设备、原材料和半成品，加工出口。（5）产品适应性强。而现在内地供应港澳的商品，所占份额却越来越小，由1966年的274%下降到现在的166%。