就名称而言，“特区”两字并不是深圳、珠海的首创。早在抗日战争时期，就有中共领导下的陕甘宁边区，也称为特区，但只是政治意义上的。20世纪60年代的“三线”建设初起阶段，1964年11月2日，李富春等到攀枝花工地视察，提出了设立攀枝花经济特区的意见：属于四川省直辖，范围包括四川会理、盐边县各一个区和云南永仁、华坪县各一个区，对外称渡口市。攀枝花建设单列计划，资金和物资由中央直拨，生活供应由四川、云南共同提供。1965年2月5日，中共中央、国务院批准设立“攀枝花特区”，纳入计划单列，实行特区统一领导与国家各部委分工负责相结合的体制，从资金、科技、人力、物力上予以充分保证。于是，攀枝花成为中华人民共和国历史上的第一个经济特区，早于深圳15年。陈东林：《三线建设：备战时期的西部开发》，中共中央党校出版社2003年版，第129~130页。当然，这个特区的“特”并没有后来的对外开放性质，是计划经济体制下的特殊经济管理体制。

　　特区是对外开放的窗口，因此它的形成与新中国对外开放思想和实践的探索步伐密切相关，大致可分为三步。第一步是设立对外加工区，第二步是给予引进外资政策，第三步是直接允许外企来办厂。

　　设立对外加工区的思想萌芽，始于“文革”后期的周恩来。

　　20世纪60年代以后，一些发展中国家和地区在转变经济发展战略时期，都先后在局部地区开办了“出口加工区”，实行一套优惠办法，引进外资、扩大出口、学习技术，带动经济的全面增长。尤其是台湾和韩国出口加工区的成功最为显著。

　　周恩来注意到了这一情况。1972年4月，他接见广交会代表时，询问了台湾对外加工产品出口获得巨大利润的情况，感慨地说：为什么台湾能搞，我们搞不了？我们这样伟大的人民，出口才比台湾多10亿，不值得骄傲。

　　1973年6月29日，周恩来接见美国银行家洛克菲勒时说：我很直率地说，这一点我们还赶不上台湾的严家淦。他对做生意、搞贸易有那么一套。引进美国、日本和其他国家的外资，进口原材料，然后加工，专门供出口。他还在台湾高雄划了一个像香港一样的自由港，不收税。这样，台湾的贸易额就大了。原来我很奇怪，它的贸易额为什么这么高？一调查，清楚了。它吸收一部分外资，这部分外资当然是支持它的。而且你知道，台湾的劳动力很便宜，比香港和日本的还便宜。《周恩来经济文选》，中央文献出版社１９９３年版，第645~646页。10月31日~11月3日，周恩来和来访的澳大利亚总理惠特拉姆会谈时，又重提说：蒋介石在台湾省有一个高雄港是自由港，没有税，吸引外资带着原料去建厂，利用台湾的廉价劳动力、劳务费，然后把商品回销外国。这样吸引很多外资到台湾去投资。《周恩来年谱（1949—1976）》下卷，中央文献出版社１９９７年版，第630页。1973年在国务院的一次会议上，周恩来就曾半开玩笑地对李强说：“你这个外贸部长不如严家淦，人家在高雄搞了个出口加工区，把外贸发展起来了。”“我们过去没有这个条件。现在情况变了，我们应当多想点办法。”吴庆彤：《周恩来在“文化大革命”中——回忆周总理同林彪、江青反革命的斗争》，中共党史出版社1998年版，第148页。