二、为新中国法律制度的初步构建作出了开创性贡献

　  立法在法制建设中居首要地位，社会主义法制的完备，立法是前提条件和基础。为了适应经济和社会发展的新要求，新中国成立后，在废旧法的同时，开始了大规模的法律创制活动。刘少奇是建国初期立法工作的主要领导者，以第一届全国人民代表大会召开和“五四宪法”的制定为界，他参与新中国的立法工作大致可以分成两个阶段：

　　第一阶段：领导和参与了以《共同纲领》为基础的一些法律和法规的创制工作。

　　根据1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》，中国人民政治协商会议全体会议和中央人民政府委员会代行国家最高立法机关职能，政务院也可以制定法律规范性文件。根据当时“全国人民的大宪章”《中国人民政治协商会议共同纲领》以及党和政府的政策，从1949年10月至1954年9月，刘少奇领导和参与了《中华人民共和国土地改革法》、《中华人民共和国工会法》等一系列法律法规的制定工作。

　　1950年3月4日，刘少奇就制订工会法的有关问题在给李立三的批示中指出：“工会组织仍以登记为好，因这可影响其他一切社会团体都来登记，如工会不登记，其他团体亦可效尤，于政府不利。又，工会法似还可增加一些事项，例如工会民主，会员对工会权利（即会员反对的工会必须改组），保护工会财产，对工会工作人员中的贪污分子的惩治，工会代表工人向法庭起诉等。”《建国以来刘少奇文稿》第1册，中央文献出版社2005年版，第575页。刘少奇重视工会民主权利的思想，在当年6月颁布实行的《中华人民共和国工会法》中得到了充分体现，如工会法第二条明文规定：工会组织原则应为民主集中制，“工会会员有根据工会章程之规定随时撤换其所选举之代表或委员之权利”《建国以来中共中央关于工人运动文件选编》上册，中国工人出版社1989年版，第3—9页。。

　　1951年初，为了配合镇反工作，刘少奇领导了《中华人民共和国惩治反革命条例》的制订工作。1月28日，他致信毛泽东：“惩治反革命条例，已经多次讨论修改，我看可以发布了。请审阅。但审判反革命罪犯仍以照现在办法归各地军事法庭为好，有些地方无军事法庭组织者，可立即组织起来，故人民革命法庭可以不组织，亦很难组织起来，不能应付目前情况，故以军事法庭审判来得简单有力。”当日，毛泽东批示：“此件关涉军事及法院权限，应由中央人民政府委员会，开一次会通过，并用主席名义公布。”《刘少奇年谱》下卷，中央文献出版社1996年版，第269页。2月20日《中华人民共和国惩治反革命条例》经中央人民政府委员会第十一次会议讨论通过，2月21日公布。

　　第二阶段：以“五四宪法”为立法指南主持了一批法律和法规的创制工作。

　　刘少奇更多地领导和主持新中国的立法工作，还是在1954年当选为全国人大常委会第一任委员长之后。

　　起草宪法是为新中国法制奠定千秋基业的大事，毛泽东亲自主持了这项工作。刘少奇也参与领导了宪法起草的各项工作，比如他曾经连续主持召开第二至六次宪法起草委员会会议，对宪法草案初稿逐章逐节进行讨论。参见《刘少奇传》下册，中央文献出版社1998年版，第757—762页。他在主持宪法草案的讨论和修改过程中，提出了许多真知灼见，如他在对宪法草案初稿、三读稿、四读稿和对宪法起草委员会办公室1954年5月25日印发的宪法草案座谈会各组召集人联席会议对于宪法草案初稿的修改意见稿的修改中，就对宪法草案的二十多条内容提出了修改意见，如：第二条“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制”；第三条“各民族一律平等。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏各民族团结的行为”；第六条“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”；第六十三条“地方各级人民委员会的组织由法律规定”；第九十条“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。《建国以来刘少奇文稿》第6册，中央文献出版社2008年版，第122—127页。文中加着重号文字为刘少奇加写和改写，下同。

　　刘少奇上述关于宪法草案的修改意见，体现了他主张各民族一律平等、保障公民正当权利等理念，这些闪光的思想贯穿在他的立法实践之中。如关于各民族一律平等的思想，1954年5月29日刘少奇在主持宪法起草委员会第四次会议讨论到“民族自治机关”时说：“宪法规定少数民族有自治地方和自治机关，是保护了少数民族，不规定，他们就要吃亏。这样规定是限制了少数民族，还是限制了大民族？我看是限制了汉族，不是要侵犯少数民族，而是限制侵犯少数民族。我们每一个有关少数民族的法律都是保护少数民族的，例如选举法也是这样。如果有一个法律不充分保护少数民族，这个法律就行不通。”《刘少奇年谱》下卷，第323—324页。同年8月，他在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法（草案）》的修改中提出：“各行政区域内的少数民族在本行政区域的人民代表大会中应当有适当的代表名额。”“民族乡的人民代表大会在行使职权的时候，可以采取适合民族特点的具体措施。”《建国以来刘少奇文稿》第6册，第320—322页。

　　刘少奇当选为全国人大常委会第一任委员长后，肩负起了全面领导新中国立法工作的重任，从第一届全国人民代表大会闭幕到第二届全国人民代表大会召开这四年多的时间里，他一共主持召开了五次全国人民代表大会和109次常务委员会会议，讨论通过了《中华人民共和国逮捕拘留条例》、《中华人民共和国刑法（草案）》等一系列国家急需的法律法规。

　　刘少奇卓有成效地领导了新中国建立初期的立法工作，“对新中国法律制度的形成和发展起了重要作用”江泽民：《在刘少奇同志诞辰一百周年纪念大会上的讲话》，第8页。，为以“五四宪法”为核心的具有中国特色的社会主义法律体系的初步构建作出了重要贡献。