五、信访制度的功能转换和制度完善（1983—2005年）

　　改革开放之后，随着国家政治、经济形势的迅速好转和各项政策的逐步落实，信访内容发生了很大变化，要求平反冤假错案的来信来访已明显减少，关于改革和四化建设的建议日益增多。信访制度的功能也逐渐有了新的定位：为促进改革开放和经济建设服务。

　　1982年2月，第三次全国信访工作会议审议修改了《当前的信访工作形势和今后的任务》，一定要“努力把信访工作这件大事办得更好、更有成效，为建设社会主义物质文明和精神文明作出新的贡献。”[23]1986年3月12日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发的《关于加强信访工作的通知》指出，当前信访工作担负的主要任务就是为党的中心工作服务。[24]同年5月15日至21日，召开了全国信访工作座谈会，习仲勋指出“我们要根据党的路线、国家的任务，把信访工作建设、加强好”，做信访工作的同志“要努力为“七五”计划服务，为改革服务”。[25]1995年10月30日至11月2日，第四次全国信访工作会议召开。会议要求进一步加强对信访工作的领导，为改革、发展、稳定，为建设有中国特色的社会主义事业做出新的更大的贡献。[26] 

　　各级信访部门面对改革开放以来出现的新问题、新情况，积极探讨、开拓创新，开创了信访工作体制新局面。1985年３月３日至５日，国务院办公厅信访局在沈阳市召开现场会，推广沈阳市信访部门文明接待群众来信来访的经验。[27] 1988年２月中共中央办公厅、国务院办公厅转发关于16省、市信访工作座谈会纪要，要求各级信访部门牢固树立人民当家作主的思想，文明接待，认真办信，保证信访渠道畅通，为群众提建议、诉委屈和实施民主监督创造方便条件。[28]为了适应改革开放的新形势，鼓励广大群众积极参政议政，许多中央机关和地方人民政府，先后建立了人民建议征集制度。1988年山西省最早实行人民建议征集制度，并设立专门机构做这项工作。紧接着，河北省、北京市、沈阳市、黑龙江省等许多地方和民政部等国家机关设立了类似“人民建议征集办公室”等机构。在信访工作中，新问题新情况不断涌现，信访活动空前活跃，出现了各种形式的跨地区跨部门的信访工作交流。这一时期，各地各部门因地制宜地采用了办大专班、短期培训班、以会代培或系列讲座等办法，普遍地开展了对信访干部的培训。据不完全统计，受训人约有10万多人。地方各部门的专兼职信访干部中，大专以上学历占68%，中央部委专兼职信访干部中，大专以上学历占82%。[29]同时，信访理论研究普遍、深入地开展起来，许多地方成立了信访学会、协会和理论研究会。1991年5月16–20日，首届全国信访工作理论研讨会于在北京召开，对信访工作的认识已从感性阶段向理性阶段迈进了一大步。[30]

　　1995年10月28日，建国后第一部严格意义的信访行政法规（即《信访条例》）正式颁布。1995年《信访条例》虽然只是一部行政法规，在中国多元法律体系中处于第三效力等级，但是由于中国现实情况中党政合一的事实，所以《条例》不仅对政府部门的信访活动有效，而且对人大、司法、党的机构和其它社会组织的信访活动也具有事实上的约束力，因此该条例是当代中国信访活动的基本法。[31]《信访条例》的颁布实施是建立社会主义市场经济体制和信访形势发展的需要，是信访制度法制化、规范化和程序化的重要进展。

　　经过20世纪90年代的不断深化改革和建设，20世纪末，我国已初步建立了社会主义市场经济体制。社会主义市场经济体制的建立带来了整个社会的巨大经济变革和利益的重大调整，在这一社会体制转轨、经济成分日益多元化的巨大变革过程中，各类社会矛盾和利益冲突日益加剧，信访总量持续上升，信访内容反映的问题相对集中、政策性、群体性问题突出，信访诉求形式日趋激烈。随着“依法治国”的理念的提出，信访制度建设进入了一个依法治理与制度创新的全新时期。

　　2001年9月27日到29日，全国第五次信访工作会议在北京举行，会议确定今后五年要重点抓好六个方面的工作。[32]2003年9月19日，中共第十六届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，要求“健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题”。

　　面临着信访形势的日趋严峻，国家高度重视信访工作，提高了信访部门的规格和地位。2000年2月13日，中办、国办以厅发[2000]5号文件颁发了《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》，将中办国办信访局更名为国家信访局，升格为副部级单位。[33]截至2004年底，全国31个省（区、市）省级信访工作机构中，有19个为正厅级，其中有的由省委或者省政府副秘书长兼任信访局长。大部分县建立了基层信访工作机构，一些乡镇设有专职或兼职信访干部负责信访工作，基本上形成了“纵向到底、横向到边”的信访工作网络。2003年3月，在广州工作的27岁大学生孙志刚因没有随身带暂住证而被广州公安黄村派出所收容并于3日后遭殴打致死。“孙志刚事件”经过媒体报道，引起了全国各地乃至海外各界人士的强烈反响。为从根本上解决城市生活无着的流浪乞讨人员的问题，完善社会救助制度和相关法规，6月20日，温家宝总理签署第381号国务院令，自8月1日起公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废止1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。[34]7月16日，民政部第三次部务会议通过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，自2003年8月1日起施行。[35]《实施细则》的实行，使《救助管理办法》的内容落到实处，更具有操作性。2004年8月，为进一步加大处理解决信访问题的力度，中共中央、国务院建立了处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度(简称联席会议)。此后，各省、市、县也相继建立了由党委、政府负责同志牵头、主要职能部门负责同志参加的处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度。各地各部门在化解信访难题工作中，勇于创新，努力探索新思路、新模式、新方法，在实践中创造了许多行之有效的信访办理新形式，如人大监督、信访听证、下访、接访等。这些信访工作经验的宣传和传播，不同程度地渗透、影响着其它地方信访工作的发展方向和工作格局的变化，推进信访制度改革的进一步深化和完善。

　　2003年收容遣送制度废止，导致“信访洪峰”的出现，信访成为一个突出的社会问题。信访制度引起了社会各界的广泛关注，信访制度的存废成为当时争论的焦点，大致有三种观点：彻底改革(废除)信访制度、改良（规范）信访制度和强化信访制度。弱化信访制度，其实质是着眼于建设现代法治国家，推进中国政治文明；强化信访制度的实质是着眼于中国长期的人治现实，在不触动政治体制改革的前提下提高信访效率。在激励的争论中，2005年1月5日国务院第76次常务会议通过了新修订的《信访条例》，决策者既不弱化信访制度，也不强化信访制度，而是在现有的条件下“规范信访制度”。在这种规范中，新修订的《信访条例》呈现出了一些“新亮点”。[36]新修订的《信访条例》内涵丰富，针对性和可操作性比较强，充分体现了以人为本的理念和全心全意为人民服务的宗旨，体现了民主与法制的精神，体现了构建社会主义和谐社会的要求。2005年《信访条例》是学界和政界讨论取得的重大成果，也是渐进地改革信访制度迈出的重要的一步。