近年来，美国国会通过不断炮制涉藏、涉台、涉港等诸多涉华法案干涉中国内政，损害中国核心利益。若追根溯源，美国国会涉华立法活动的历史可谓久远。暂且不论近代史上臭名昭著的《1882年美国排华法案》，在新中国成立之初，美国国会就炮制了大量涉华法案和决议案干涉中国内政。从研究现状来看，已有研究多集中论述冷战结束后美国国会涉华立法活动对中美关系造成的影响。受制于美国国会早期立法议案文本的获取途径，学界当前还没有以美国国会议案文本为切入点研究新中国成立初期美国对华政策的成果。有鉴于此，本文对1949—1960年美国国会涉华立法议案进行梳理研究，探寻当代美国国会涉华立法活动的历史源头，分析其对中国核心利益的负面影响。

　　1949—1960年美国国会涉华立法活动总体分析

　　美国宪法赋予国会立法专属权，国会也正是通过立法活动干预美国政府的对华政策。美国立法源自议案，议案包括四类：决议案、共同决议案、联合决议案以及法案。依据法律效力来看，前两者没有法律约束力，仅代表美国国会的态度或意向，有约束力的联合决议案或法案则体现了国会的具体要求，它经过美国立法程序可成为具有法定效力的正式法律。以下从立法议案文本对新中国成立初期美国国会涉华立法活动进行总体分析：

　　据统计，1949—1960年间（即第81—86届美国国会）美国国会涉华立法议案高达130项（详见表1）。

　　 

　　资料来源：笔者根据美国国会文献数据库（https://congressional.proquest.com）所收录第81—86届美国国会涉华议案文本整理。

　　从表1可以看出，决议案和共同决议案81项，联合决议案和法案49项。从国会内部参议院、众议院两院议案数量来看，众议院提出的涉华议案共有95项，约占提案总数的73%，而参议院仅有35项，这反映出众议院是当时涉华立法活动的主体。

　　从提出议案议员所属政党来看，民主党议员与共和党议员提出的涉华议案数量相当，其中民主党议员提出议案66项，共和党议员提出64项，各项议题两党均有涉及。这说明，1949—1960年间，两党议员在涉华立法议案中的反华立场大体一致。换言之，此时两党在对华采取敌视态度上已达成共识。

　　从议案的最终结果看，共有11项议案成为法律。当然，这些议案并非单独被批准成为法律，为了促其成法，它们大多被国会以条款的形式捆绑在其他法案中，以“搭车”的方式使总统最终签署成法。例如，在阻挠新中国恢复联合国合法席位相关主题的议案中，共有6项最终成为法律，其中有5项绑定在年度拨款法中，1项绑定在《1955年共同安全法》中。

　　由表2可知，从1951年到1952年，美国国会涉华立法议案在数量上达到顶峰，出现这种变化主要是《中苏友好同盟互助条约》签订和抗美援朝战争爆发后，美国国会从强烈的反华意愿出发，加大了涉华立法议案的提出力度和频率。第83届美国国会（1953—1954年）涉华立法议案数量仍保持高位，随后明显下降。

　　 

　　资料来源：笔者根据美国国会文献数据库（https://congressional.proquest.com）所收录第81—86届美国国会涉华议案文本整理。

　　按照议案的主题，可将美国国会涉华立法议案划分为8个主题（详见表1）。新中国成立后，美国政府对华采取孤立、封锁和不承认政策，朝鲜战争爆发后，美国更加敌视新中国。与之相对应，美国国会炮制的反华议案数量剧增。其中，阻挠新中国恢复联合国合法席位的相关议案49项，拒不承认新中国的相关议案16项，朝鲜战争相关主题的议案16项。此外，关于对华制裁举措、援助台湾当局、授权美国总统使用武装部队“保护”台湾等议案分列其后。在这些议案中，美国国会凭借其立法权力对中国实施全面贸易管制举措，并通过援助台湾当局和授权美国总统动用武装部队“保护”台湾干扰台湾解放进程。美国国会与政府部门在此阶段甚至出现争相反华的态势，正如曾任众议员助理的爱德华·弗里德曼所说，20世纪50年代初期与中期“国会与政府开展比赛，看看谁‘反华’更有力”。

　　1949—1960年美国国会涉华立法活动的主要内容

　　1949—1960年，美国国会涉华立法活动的内容主要围绕以下领域：

　　（一）拒不承认新中国，反对恢复新中国在联合国合法席位

　　朝鲜战争爆发后，美国国会就拒绝承认新中国、阻挠新中国恢复联合国合法席位等议题大肆开展立法活动，全面遏制并打压新中国。

　　第一，拒不承认新中国。美国国会对新中国的敌视立场与美国行政部门高度一致。1950年6月29日，众议院在第230号共同决议案中写道：“美国不应承认中国的任何政权，也不应支持接纳任何政府作为中国的代表”。此时，中华人民共和国已经成立，美国国会在此提出的“任何政权”，矛头直指新中国。在日内瓦会议召开前夕，众议院提出第452号决议案提出：“中国共产党无权也不应被承认代表中国参加1954年4月26日举行的日内瓦会议”。1954年4月1日，众议院在第223号共同决议案中公然叫嚣“不应承认中国共产党政权作为中国政府代表”。

　　第二，将新中国拒之于联合国大门之外。“在国际法上，一国国内的社会政治结构因革命发生根本变化，从而引起该国政府的更迭，同样不使该国在国际法上的存在受到任何影响。这也是一项确立的国际法原则”。“中国是联合国的创始会员国，又是安理会常任理事国之一。作为国际法主体，中国人民革命胜利后成立的中华人民共和国，就是解放前的中国的延续，因而当然享有中国在联合国固有的合法席位及其它一切权利。这是公认的国际法原则，是联合国宪章和国际惯例完全肯定了的”。“自中华人民共和国成立后，中国政府一直主张其在联合国的代表权问题不是一个新国家加入联合国的问题，而是恢复中国作为一个创始会员国固有的合法权利和地位的问题”。1949年11月15日，政务院总理兼外交部部长周恩来“分别致电联合国秘书长吕格弗·赖伊、联合国大会主席卡洛斯·罗慕洛，表明：人民解放战争业已获得了决定性的全国胜利，国民党政府已经流亡溃散，中华人民共和国中央人民政府是代表全体中国人民的唯一合法政府。中国政府正式要求联合国立即取消‘中国国民政府代表团’参加联合国的一切权力”。1950年1月8日，周恩来“致电联合国大会主席罗慕洛、秘书长赖伊并转安理会成员国：国民党代表留在安全理事会是非法的，应将其从安理会开除”。但是，美国顽固阻挠新中国恢复在联合国的合法席位。其中，美国国会的立法因素不容忽视。1949—1960年，美国国会共提出49项议案反对新中国恢复联合国合法席位，具体表现为：

　　一是阻挠新中国恢复在联合国及其任何组织或机构的合法席位。1950年6月19日，美国众议院在第223号共同决议案中呼吁总统指示美国驻联合国安理会代表在新中国恢复联合国合法席位的投票中行使否决权。

　　除了阻止新中国恢复联合国会员国合法席位之外，美国参议院在1950年9月7日提出的第345号决议案中提出：“请总统指示美国驻联合国代表团、联合国各机构代表要采取一切可能的适当步骤，确保中国共产党的代表不在联合国任何组织和机构中获得席位”。美国国会将该提案捆绑在《1954财年拨款法》中，并于1953年8月5日经艾森豪威尔总统签署成为法律，该法第111款规定：“不应接纳中国共产党政府代表中国加入联合国”。此后，在1955—1957年的财年拨款法以及《1954年共同安全法》中，美国国会如法炮制。美国国会之所以每年都提出数个议案反复申明其反对立场，参议院在第26号共同决议案中给出的解释是为防止被人误解为国会放松了对承认新中国的反对态度。

　　二是通过威胁手段向联合国施加压力。美国参议院在1951年1月15日提出的第14号联合决议案中强调：“如果中国被接纳为联合国会员国，（1）经修正的《1945年联合国参与法》将不再具有效力；（2）美国政府的任何代表不得参加联合国或其任何组织和机构的任何活动；（3）不得拨款支付联合国及其任何组织和机构的经费，也不得支付美国政府的任何代表和机构参加联合国及其任何组织和机构的任何活动经费；（4）总统应采取必要步骤，使美国退出联合国及其所有组织和机构”。1953年5月19日，美国共和党参议员诺兰向外交关系委员会提出的第29号共同决议案认为，如果恢复新中国在联合国的合法席位，总统应召回美国在联合国的代表。

　　（二）对华实行经济封锁和物资禁运政策

　　贸易管制是美国对华遏制战略的重要武器。早在1949年2月，美国国会就制定了《1949年出口管制法》，规定禁止出口与战略物资有关的技术资料给社会主义国家。1949年10月1日新中国成立后，该法被正式适用于中华人民共和国。朝鲜战争爆发后，美国国会通过涉华立法促使政府在制定对华贸易管制政策方面的活动更加猖獗。1951年1月，美国参众两院分别提出决议案向联合国施压，“认为联合国应该立即采取行动，宣布中国是朝鲜的侵略者”。此后，以制裁对华贸易为主的议案频频出现。3月19日，众议院在第173号决议案中要求：“美国总统应立即呼吁联合国迅速批准和实施对中国侵略者的制裁，包括联合国会员国终止与中国的一切贸易关系”。4月26日，参议院提出第132号决议案，初步规定对中国沿海实施海上封锁。5月22日，共和党议员阿姆斯特朗向外交事务委员会提出的第110号共同决议案中进一步细化了对华制裁举措：包括“（1）联合国会员国政府与中国政府断绝外交关系；（2）完全中断经济关系和铁路、海洋、航空、邮政、电报、无线电及其他商业和通讯往来；（3）联合国会员国必要的海、空和其他军事力量对中国大陆沿海和所有港口实施有效封锁”。

　　除了规定对华实施封锁政策外，美国国会在其立法议案中还详细列举了对华禁运物资清单。如1951年5月7日，佛罗里达州民主党众议员罗格斯在第101号共同决议案中提出要“敦促联合国大会采取行动，禁止向中国运送武器、弹药”。1952年1月15日，美国众议院在第6039号法案中提出，向“中国或该国所属机构管辖的人民提供食物、衣物、药品或医疗用品，均不合法”。

　　美国国会还在相关法案中规定了对违反对华禁运政策的惩罚举措。例如，第4028号法案强调，向中国或中国香港出口战略物资，“处五万美元以下罚款，或者五年以下监禁，或者两罪并罚”。与此同时，为了防止禁运物资从西欧各国辗转流入中国，美国国会还通过立法进行威胁：如果违反美国的对华禁运规定，就会失去受美国援助的资格。这在《1952年共同安全法案》中有所体现：“凡是那些故意向苏联及其卫星国（包括中国和朝鲜）出口军事物资或产品的国家，均无法获得美国拨款中所提供的经济、金融和军事援助资金”。该法案于1952年6月20日经杜鲁门总统签署成为法律。此后，美国国会将对华贸易管制范围进一步扩展到禁止从中国进口物资上来。1956年4月9日，美国众议院在第10331号法案中呼吁总统必须尽快采取措施，禁止从包括中国在内的社会主义国家进口制成品。4月11日，参议院提出与其内容相同的第3610号法案。美国国会试图在涉华法案中对华采取封锁和禁运政策，从经济上孤立和打压新中国。

　　（三）支持台湾当局对抗大陆

　　一方面，美国国会主张为台湾当局提供经济和军事援助。1950年1月27日，美国众议院在《1950年对外经济援助法案》第103款中规定：“根据适用于《1948年经济合作法》的规定，在可能被总统认为不属于共产主义统治的中国地区提供不少于4000万美元援助义务”。该法案最终于1950年6月5日成为法律。3月24日，美国参议院提出第3304号法案，授权总统在切实可行的情况下，可向台湾地区和海南“提供不少于5000万美元的资金”。

　　朝鲜战争爆发后，美国国会加大了援助台湾当局的力度，并对援助资金的去向做了明确规定。1951年1月11日，美国参议院在《1951年对华援助法案》中提出：“从华盛顿进出口银行提供给台湾当局的贷款中拨给国防部长一笔不超过10亿美元的款项，用于提供军事援助”。8月，美国众议院通过《1951年共同安全法案》，授权“总统在1952财年拨款不超过2.375亿美元，在总统认为不受共产党控制的地区提供经济和技术援助”。10月10日，该法案被总统杜鲁门签署成为法律。1959年6月23日，第3366号法案被总统艾森豪威尔签署成为法律，该法授权美国总统向台湾当局提供两艘驱逐舰的贷款。显然，1951年之后美国国会所提议案以对台湾当局提供军事和技术援助为主，这说明美国国会妄图通过军事援助来增强台湾当局的军事力量，从而破坏新中国解放台湾的计划。

　　另一方面，美国国会授权总统动用武装部队“保护”台湾。1954年9月3日，第一次台海危机爆发。1955年1月18日，中国人民解放军解放了一江山岛。美国国会对此反应强烈，1月24日，众议员理查兹提出第159号联合决议案，提出“授权总统动用美国武装部队保护台湾、澎湖列岛及该地区的有关阵地和领土的安全”。“众议院于1月25日以409票赞成、3票反对通过该决议，参议院于1月28日以85票赞成、3票反对通过该决议”。1月29日，该决议案经总统艾森豪威尔签署成为法律。

　　1949—1960年美国国会涉华立法活动的影响

　　美国国会通过涉华立法活动介入中国事务，但并非所有议案都能成为法律。

　　1949—1960年间，在130项涉华立法议案中仅有11项法案（决议案）最终被总统签署成为法律（详见表3）。

　　 

　　资料来源：笔者根据美国国会文献数据库（https://congressional.proquest.com）所收录第81—86届美国国会涉华议案文本整理。

　　虽然此阶段仅有少数涉华议案成为法律，但关涉新中国能否得到国际认可，也关系中国的统一问题，其影响不容小觑。必须指出的是，尽管绝大多数议案未成为法律，但其所包含的美国国会的对华立场反映了美国国内舆论或公众关注的问题，美国政府在制定对华政策时不得不对此予以适当兼顾。具体而言，美国国会涉华立法活动产生了如下负面影响：

　　（一）延缓了新中国恢复在联合国合法席位的历史进程

　　新中国成立后，美国国会提出多项议案呼吁政府部门拒绝承认新中国。1949—1960年间，美国国会先后就反对新中国恢复联合国合法席位议题提出49项议案，其中有6项成为能够约束行政部门制定对华政策的法律。

　　美国国会的压力在一定程度上促使美国政府操纵联合国大会通过决议，以“暂缓讨论”“时机不成熟”或“目前情势不利”等借口，将中国代表权问题搁置。与此同时，慑于美国政府的压力，西方主要资本主义国家在承认新中国问题上多持观望态度。

　　（二）干扰了台湾解放进程

　　在美国国会援助台湾当局的相关议案中共有4项成为法律，这表明援助和支持台湾当局也是美国国会涉华立法活动重点关注的领域。美国国会在这些法案或决议案中授权美国政府对台湾当局提供大量经济和军事援助，其根本目的是要增强台湾当局的经济与军事实力，以对抗大陆。

　　除了进行间接援助外，在第一次台海危机期间，美国国会通过第159号联合决议案，授权总统可以使用武装部队“保护”台湾，干涉中国内政。美国国务卿杜勒斯称“国会两院授权艾森豪威尔武装干涉中国内政的联合决议，在实质上可以被解释为‘预先写好的宣战书’”。该决议案成为法律后，1955年2月2日，在记者招待会上，有记者向艾森豪威尔询问“国会所通过的准许美国总统使用武装部队来执行所谓确保台湾和澎湖的安全的任务的决议实际上会不会导向战争，艾森豪威尔在回答他们的问题时说，美国打算继续占领台湾和其他中国岛屿”。

　　同时，美军也开始了在台湾地区的具体活动。2月3日，美国远东空军司令帕特里奇“视察了侵占台湾的美国空军部队”。“美国空军至少一个联队已经在最近到达台湾，并且不断在中国沿海上空进行挑衅性的航行”。此外，美军还集结起由航空母舰、巡洋舰和驱逐舰总计40余艘军舰组成的大规模舰群在中国浙江沿海海域活动。在美国国会涉华法案的影响下，美国政府加大了涉台干涉力度，干扰了中国解决台湾问题的进程。

　　（三）遏制了中国经济的恢复发展和对外贸易

　　美国的对华贸易禁运政策对新中国经济的恢复和发展产生较大的负面影响。20世纪50年代，美国政府始终对新中国实行经济封锁和贸易禁运政策。其中，《1949年出口管制法》和《1952年共同安全法》这两项法律是实施对华贸易管制政策的基本依据。新中国成立初期，百废待兴，美国的对华贸易禁运政策增加了新中国经济恢复与发展的难度，给抗美援朝的物资供应造成一定的困难。

　　（四）埋下了美国以其国内法律非法干涉中国内政的伏笔

　　遏制打压、孤立封锁是新中国成立初期美国国会对华政策的主要基调。这一阶段，美国国会涉华立法活动对中美关系的走向和新中国的稳定与发展都产生了消极影响。此后，美国国会议员对中国持敌视与防范态度，动辄即在相关涉华法案中提出干涉中国内政的条款，这与新中国成立初期美国国会采取的全面对华遏制政策有一定历史渊源。换言之，新中国成立初期美国国会涉华立法活动为之后其介入中国事务开了先例，也为美国以其国内法律干涉中国事务埋下了伏笔。以台湾问题为例，新中国成立初期，美国国会提出的涉台议案是导致中国未能解放台湾的外在因素之一。中美建交后，美国国会延续以往做法，继续在台湾问题上兴风作浪，促使台湾问题持续发酵。仅在第114—115届国会期间就提出了70余项涉台法案和决议案。

　　1949—1960年间，美国国会在其涉华立法活动中的基本诉求是：要求美国政府拒不承认新中国，阻挠恢复新中国在联合国合法席位；纠集西方主要资本主义国家对华实施全面封锁和禁运；积极援助台湾当局，使海峡两岸处于对抗状态。在此期间，美国国会的涉华立法活动不仅推迟了新中国恢复联合国合法席位的历史进程，助长了台湾当局的反共气焰，而且开启了美国国会以其国内立法干涉中国内政之门，对中国核心利益与中美关系产生了消极影响。

　　［作者简介］郭永虎，历史学博士，教授，吉林大学马克思主义学院；暴占杰，博士研究生，吉林大学马克思主义学院。

　　本文发表在《当代中国史研究》2020年第5期，注释从略，引用请参考原文。