二、信访情势的变化与制度调整（1957—1966年）

　　1957年后，国家政治形势发生剧烈变化，“左”的错误已波及到很多方面，人民群众的来信来访显著减少，信访工作出现了严重的滑坡。1961年，中央对国民经济进行了调整，工农业生产逐步恢复，信访活动又重新活跃起来。2月8日，中央机关信访工作会议召开，传达刘少奇的指示：人民来信很重要；对于来信要分类分析，区别情况进行处理。习仲勋要求，今后的做法“首先要建立和健全制度。信访工作要经常抓，要有汇报制度”。[⑧]1963年9月20日，中共中央、国务院联名下达的《关于加强人民来信来访工作的通知》，进一步明确了信访功能，处理信访是各级国家机关一项经常性的政治任务。这是党政最高领导机关第一次联名颁发、规格最高的一个文件，对信访制度建设产生了重要的作用和巨大的影响。

　　这一时期，信访制度建设又有了新的发展。在信访干部配备、信访机构设置和领导重视方面越来越符合客观现实，指导思想也一次比一次深化。1951年《关于处理人民来信和接见人民来访工作的决定》规定：县(市)以上各级人民政府“在原编制内指定专人”做信访工作，并“设立问事处，或接待室”。[⑨]1957年《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》中规定县以上人民委员会“一定要有专职人员”、“专职机构”处理信访工作。1963年《关于加强人民来信来访工作的通知》中再次重申专人做信访工作的规定“应当仍然有效”。从“专人”到“专职”，表明信访机构已从临时性的应急机制转变为常设机构。在领导重视方面，也做出了更加明确具体的规定。1957年，国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》要求各级政府机关“都必须有一个领导人亲自掌管机关的处理人民来信和接待人民来访工作”。[⑩]1963年《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例》则要求“各级国家机关，对于本机关的人民来信来访工作，应当作为一项重要工作，列入本机关领导的议事日程”，并且“指定一位领导干部具体掌管人民来信来访工作”。[11]从要求领导同志“过问”到亲自“处理”，再提到会议上研究，信访工作越来越受到重视。

　　在信访办理实践中，逐步形成了“多办少转”的信访办理制度。1957年5月31日，习仲勋在全国信访工作会议上讲话，对“转办方法”作了详细说明。[12]1961年2月8日，中央机关信访工作会议传达刘少奇对信访工作的指示：“信写到哪一级，只能哪一级拆看。”[13]1963年《关于加强人民来信来访工作的通知》明确规定了省、地应当力求“多办少转”，县一般应当是“只办不转”的处理原则。1964年初，国务院秘书厅对建国十多年来信访工作中行之有效的做法加以总结，写出了《人民来信来访工作的基本经验》。此时，信访工作已经摆脱了就事论事，开始从理论上进行探讨，标志着信访工作发展到了一个新的阶段。

　　三、信访制度的破坏与特殊方式的开展

　　1966年，“文化大革命”发生，大多数信访机构处于瘫痪、半瘫痪状态，有的被撤销、解散，有的被降格为信访组，全国的信访工作基本上处于停滞和半停滞状态。在当时十分混乱的情况下，许多信息渠道失灵，信访部门成为中央了解运动、生产、民情的重要信息来源之一，信访工作以特殊的方式仍有所开展。1968年6月6日，国务院秘书厅信访室成立了“总理亲启信办理小组”，一直工作到1972年初。在艰难的政治环境中，周恩来通过信访渠道采取了一些力所能及的措施，保护无辜受害的同志，改善被审查人员的生活待遇，加速落实政策工作。1969年9月8日，周恩来在中央办公厅秘书局信访处报送的《关于群众向中央写信遭受打击报复情况的报告》上批示，要中央办公厅“代中央拟一内部通报电稿，发给各省、市、自治区各级革委会，要求各级负责人引起注意。如违，应予以纪律处分。”1973年7月24日，周恩来对新疆来访人热合曼反映的问题作出两次批示，批评指出：各级机关官僚主义、不负责任的习气甚深。要求对上访确有困难者，应予负责解决，一竿子到底。此外，必须追究基层落实情况，务使受害者或有问题不能解决者来信保证得到解决为止。[14]

　　1972年4月24日，《人民日报》发表《惩前毖后，治病救人》社论。这是经周恩来亲自审阅修改过的。[15]社论强调，对一切犯错误的同志，都要坚持“团结——批评——团结”的方针。并指出：“经过长期革命斗争锻炼的老干部是党的宝贵财富。”1972年上半年，国务院办公室会同有关部门研究制定了《关于被审查的干部和家属来信处理办法》和《关于军队干部问题来信的处理意见》，迅速解决了一大批党政军中的中、高级干部问题，也为后来落实干部政策问题打下了基础，创造了经验。1972年11月7日，中共中央办公厅、国务院办公室、总政治部、公安部召集有关部门负责人会议，对信访工作中经常遇到的重大的、突出的七个政策性问题：定性问题，非正常死亡问题，开除、退职问题，遣返、疏散问题，工资、劳保、优抚、救济问题，户口迁移问题和“可以教育好子女”的家庭出身问题提出了解决办法，作出了相应的规定。[16]1972年12月22日，中共中央转发中央办公厅、国务院办公室、总政治部和公安部《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》，报告要求加强对信访工作的领导，健全信访机构，对来信来访的处理，要严格区分和正确处理类不同性质的矛盾，维护首都良好的社会秩序。[17]此后一些地方逐渐恢复或建立了信访机构。

　　这一时期的信访体制基本上沿用过去形成的模式，没有实质性的变化和改善，信访部门一直处于忙乱应付之中。1972年后，情况虽有好转，但原有的规章制度已不适用，新的工作秩序又没建立起来，始终处于维持、应付状况。