信访制度是中国特有社会主义政治制度。60年来，信访制度始终围绕中心、服务大局，为开创中国特色社会主义事业发挥了不可替代的重要作用。系统地考察信访制度历史演进历程，探讨其发展规律，对于深化信访制度改革，化解矛盾纠纷，推进社会主义和谐社会建设有着重要的意义。

　　一、新中国信访制度的创建（1949—1957年）

　　新中国成立伊始，广大人民群众怀着对新生政权的极大信任和热情，通过写信和来访的方式反映各种问题，积极参与国家管理和建设。1951年4月30日，中共中央办公厅秘书室就当年一至三月处理群众来信的情形向毛泽东主席报告：1月来信4680封，2月3544封，3月11436封。这些来信反映的问题，是以有关抗美援朝、土地改革和镇压反革命三大问题为最多。[①] 1956年，社会主义制度建立，层出不穷的人民内部矛盾日渐显现，到1957年出现了建国后的第一次信访高潮。这一时期各级党政机关受理来信来访数量呈持续上升趋势，信访内容多和当时的政治运动、中心工作和各项政策法令及生产形势相关。

　　信访形势的发展，迫切要求设立处理信访工作的专门机构，制定规章制度，以规范信访工作。1950年初，中共中央办公厅秘书室成立，专门负责处理群众写给毛泽东等中央领导同志的信件。[②]群众写给政府的信件有中央人民政府委员会办公厅、政务院秘书厅和总理办公室三个部门分别处理。1951年3月，政务院秘书厅成立了“群众信件组”，所有的群众来信都有该组专门处理。1951年5月16日，毛泽东对中共中央办公厅秘书室关于处理群众来信情况的报告作以批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度”。[③]这一批示指明了信访工作的性质和主要功能，成为信访工作制度化建设的开端。信访工作从性质上是党委、政府的“秘书型”工作，信访制度的主要功能是加强同人民群众的联系、克服官僚主义。

　　1951年6月7日，政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。[④]这个仅有六条内容的简要“决定”，是第一部规范信访活动和信访工作的行政法规，为信访制度在全国的建立和发展起到了决定性和示范性作用，是我国信访工作制度化的初步尝试。《决定》颁布后，全国各地普遍开始加强信访工作，制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章[⑤]，规范和完善信访工作制度。这一时期，“分级负责，归口办理”的信访办理原则逐渐形成，许多县建立了县长、书记接见群众来访日制度，定期接见来访群众。同时，党政机关、企事业单位也逐步设置和健全信访机构，增加专、兼职信访干部。从1951年7月到1954年6月，中央人民政府各部委和中直机关有12个部门设立了接待室、人民信件组等专门机构。许多大行政区、省、自治区和市先后设置了处理人民来信来访的专门机构，配备了专职干部。[⑥]1952年以后，县级机关普遍建立信访机构，配备专、兼职信访干部。1954年至1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善。

　　1957年5月28-31日，召开了全国第一次信访工作会议，会议通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》以及国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）》两个文件。[⑦]文件中第一次把信访看作是群众的民主权利，信访工作被正式纳入到法规制度体系之中。

　　共和国建立之初，蓝图初绘，创业维艰，面对政权建设和经济建设中存在的新老问题，面对党内出现的官僚主义现象，共和国政权迅速创建了人民信访制度，极大地调动了群众的政治热情，团结和凝聚了各界力量，推进了各项事业的顺利进行。