六、从国家到社会
“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”,这通常用来形容传统中国“大一统”的国家体制。这种“大一统”体制除了上面论及的政治上的高度集权外,还有另一层意义,即全部社会生活的高度政治化。近代西方那种公民社会(市民社会)与政治国家相对分立的状态,在中国从未存在。市民社会一直湮没于政治国家之中,国家代表了一切,政治统率着一切。谁控制了国家和政治,谁就控制了中国社会的一切。新中国的建立不仅没有改变这种“大一统”的格局,相反,在政治上实行党政合一和党国合一,在经济上把工商企业改造成国家控制,在社会生活中把所有民间组织全部纳入官方范围,进一步强化了传统的“大一统”格局。
新中国初期实行的那种社会主义经济制度有两根支柱,一根是计划经济,由政府控制全部的经济活动,一根是公有制,将所有生产资料集中在国家或集体手中。对于旧社会遗留下来的官僚资本企业、民族工商业和个体工商业,则采取没收、赎买、公私合营等手段,实行社会主义改造。1953年6月,中共中央颁发了《关于利用、限制、改造资本主义工商业的意见》,正式开始对旧工商业进行改造。到1956年的第一季度末,全国全行业公私合营的私营工业已达到99%,私营商业达到85%,基本上完成了对资本主义所有制的社会主义改造。此后,党和政府致力于发展纯粹的社会主义公有制经济,即城镇的国有企业和集体企业,农村的人民公社体制。同时,对私有经济和民营企业进行严格的限制。在改革开放的1978年,全民所有制工业占全部工业总产值的比重为77·6%,集体工业占22·4%。○47工业企业中,已经完全没有非公经济成分。不仅如此,包括生产、经营、分配、流通等在内的所有经济活动,也相应地纳入国家的政治生活范围,企业和私人的经济行为因此而带有政治意义。违反规定发展私有经济,哪怕是农民在家里多养几头猪、几只鸡,也会被当作“资本主义尾巴”而割去。
与经济上的社会主义公有制和计划经济、政治上的一元化领导体制相适应,新中国对民间组织的控制极其严格。一个相对独立的公民社会的产生是近代中国的产物。虽然在商业、手工业和运输业领域很早就有自主的行会组织,但在20世纪前,这些组织还不是现代意义上的民间组织,而是传统的帮会组织。20世纪后,受到西方文明的影响,相对独立于国家的民间组织才开始在中国活跃起来。但当时到底有多少个民间组织,其活跃程度如何,尚没有专门的研究。中国共产党执政后,1949年前存在的所有民间组织几乎完全消失。例如,农村中原来长期存在的庙会、宗亲会、祠堂、乡贤会、民团等农民自发成立的民间组织都不复存在。只有少数特殊的团体,如“民主同盟会”、“九三学社”等帮助过中国共产党的团体作为民主党派保留了下来。由党自己创办的工会、青年团和妇联则作为群众组织发展起来,但其数量和种类也十分有限。50年代初,全国性社团只有44个,1965年不到100个,地方性社团也只有6000个左右。这些社团的类别也十分单调,主要是工会、共青团、妇联、科协和工商联等9类群众组织。所有这些党和政府培植和领导的“群众团体”或“人民团体”,实质上是变相的党政组织,它们的经费由政府全额拨款,其领导享受国家干部的待遇。其实,新中国前30年中,特别是在文化大革命期间,除了工商企业和民间组织全部纳入国家政治生活的范围外,其他的所有社会生活也或多或少被纳入党和国家的活动范围之内,赋予各种政治意义。例如,文学、艺术、戏曲、学术、体育、宗教等等,以致人们的衣、食、住、行等日常生活,也受到政治的重大干预。本来,这种全社会高度国家化和政治化的体制只能是特殊时期的一种非常态体制。当它成为社会的一种常态时,它的严重弊端便逐渐暴露出来,如扼杀公民正当的自由权和自主权,遏制人们的创造性和能动性,整个国家和民族逐渐变得没有活力,社会经济的发展受到重大挫折。
邓小平领导的改革,首先是经济体制的改革,即建立社会主义市场经济体制。它包括两个基本的内容,一是对所有制进行改革,将单纯的公有制改为以公有制为主导、多种所有制并存的新公有制形式。二是对经济运行机制进行改革,将原先以计划为主、市场为辅的体制,转变为以市场调节为主的市场经济体制。1978年党的十一届三中全会已经开始重视增加企业自主权的问题,会议指出:“让地方和工农业企业在国家的统一计划指导下有更多的经营管理自主权。”1984年中共十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决议》,指出改革的基本任务是建设具有中国特色、充满生机活力的现代社会主义经济体制。1992年,中共十四大明确指出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年中共十四届三中全会规定,国有企业改革的目标是建立现代企业制度。1997年中共十五大指出,中国的基本经济制度是以公有制为主,多种所有制经济共同发展。经济体制改革的实质,是党和国家逐渐从经济生活中退出,更多地让企业和公民自己去经营和管理经济生活。到2007年,国有及国有控股工业企业占全部规模以上工业总产值的比重下降到29·5%,集体企业占2·5%。2007年全国登记的个体工商户为2741·5万户,私营企业551·3万家,分别比1992年增长0·8倍和39·1倍。在规模以上工业中,非公企业数量达30·3万个,占全部规模以上工业企业数的90%。从创造的产值看,2007年规模以上非公企业工业总产值所占比重为68%。○48
随着经济体制和政治体制改革的深入,一个相对独立的公民社会也在中国逐渐发展起来。公民社会是除市场系统和政府系统之外的社会第三部门,其基本的组成单元是各种民间组织或社会组织。改革开放所带来的经济和政治环境的变化,使得20世纪80年代后中国的民间组织开始快速增长。到1989年,全国性社团聚增至1600个,地方性社团达到20多万个。1989年北京的政治风波之后,党和政府对各种民间组织进行了重新登记和清理,民间组织的数量在短时期内稍有减少,1992年全国性的社团为1200个,地方性社团约18万个。但民间组织的数量不久即重新回升,到1997年,全国县级以上社团组织即达到18万多个,其中省级社团组织21404个,全国性社团组织1848个。○49到2009年6月,在各级民政部门正式登记的民间组织超过41万个。其中社会团体22·8万个,民办非企业单位18·2万个,基金会1622个。○50除了在政府部门审批登记的外,还有大量在工商部门登记或者未经登记的各类民间组织,像各种俱乐部、小区业主委员会、网络组织等等,这类民间组织至今没有正式的统计数字,但保守的估计至少在300万个以上。
公民社会的迅速成长,对中国的政治生活产生了重大的影响。对大量新产生的社会事务、社会组织和“社会人”的管理也成为政府的重要职能。政府的社会管理变得越来越重要,迫切需要制订和修正相应的政策、法规和制度,换言之,需要建立和健全新的社会管理体制。社会管理体制问题便顺理成章地受到了党和政府的高度重视。1998年的《国务院机构改革方案》就明确提出政府的基本职能是:宏观调控、社会管理和公共服务。党的十六大再次重申了“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”是政府的基本职能。中共十六届四中全会的决定和六中全会的决定,都对改革和完善社会管理体制做出了专门的论述,一致强调要不断加强社会建设和社会管理,努力推进社会管理体制的改革创新。这两次全会分别从提高党的执政能力和构建社会主义和谐社会的高度,向各级党和政府明确提出了“深入研究社会管理规律,完善社会管理体系和政策法规,整合社会管理资源,建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的要求。中共十七大除了更加强调党和政府的社会管理职能外,还首次在党的政治报告中对如何更加积极地发挥社会组织的作用做了专门的论述。
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