五、从集权到分权
在日常生活中,集权似乎是一个贬义词。其实,在政治学中,集权是一个中性词。集权的意义无非是“权威的集中”,或者说“集中的权威”。任何一个国家,任何一种制度,都需要集权。新中国成立后,我们长期奉行的是一种高度集权的体制。从横向上看,社会各个领域的权力,包括经济生活、政治生活、文化生活以及其他社会生活,都集中于党和政府,尤其是集中于党政一把手。从纵向上看,地方党政权力高度集中于中央。所有权力最后都高度集中于党的最高领导人。这种高度集权体制的形成有多方面的原因。首先是历史传统的原因,中国历史上一直是高度集权的国家,所有国家的重要权力都由皇帝一人独揽。这是中国最重要的政治传统之一。其次是党自身的原因。作为中国唯一执政党的中国共产党,是按照列宁的建党原则发展壮大起来的。按照这一原则,共产党有着铁一般的组织纪律,严格按照“下级服从上级,少数服从多数,全党服从中央”的组织原则,下级要将意志和权力集中于上级,最后集中于党的最高领袖。最后是现实的需要,党在长期的战争环境中已经形成了高度集权的机制和习惯,在刚刚取得政权时又面临着整顿全国秩序、镇压各种反抗、统一全国政令的艰巨任务,所有这些都需要有高度集中的权威。
新中国成立后,党内业已形成的高度集权不仅得以进一步强化,而且从党内扩展到党外,从政治领域扩展到经济领域,甚至思想文化领域,成为整个国家的权力运行机制。在政治和行政领域,所有权力高度集中于上级组织和主要领导人;在经济领域,履行指令性的计划经济,经济权力高度集中于党政部门;在思想文化领域,也实行高度的舆论一律。毛泽东等党和国家领导人也注意到了过分的权力集中可能造成的危害,试图通过“民主基础上的集中,集中指导下的民主”这样一种“民主集中制”来防止高度集权的消极后果,并把民主集中制从党的组织原则进一步提升为整个国家的权力运行原则。毛泽东多次强调:“我们的集中制,是建立在民主基础上的集中制。无产阶级的集中,是在广泛民主基础上的集中。各级党委是执行集中领导的机关。但是,党委的领导,是集体领导,不是第一书记个人独断。在党委会内部只应当实行民主集中制。”○43他希望通过民主集中制来达到理想的目标,即“造成一个又有集中又有民主,又有纪律又有自由,又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼,那样一种政治局面”○44。
但是,民主集中制实质上是一种决策民主的原则和方式,它不可能对权力的产生和监督起决定性的作用,因而无法克服高度集权所带来的消极作用。仅有这样一种民主集中制,既不能有效监督和制约权力的滥用,也不可能达到毛泽东所期望的那种理想政治状态。新中国30年的实践表明,尽管高度集权为当时的政治现实所必需,对维护和巩固新生政权起到了积极的作用。但随着政治的发展,高度集权的负面作用日益明显。它严重遏制了普通党员和公民的政治积极性,极大地挫伤了下级政府和党组织的主动性,特别是它大大助长了党政主要领导的个人专断。邓小平非常深刻地指出:“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。”这种权力高度集中于个人的体制,使“党和国家的民主生活逐渐不正常,一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象,不断滋长”。他认为,权力过分集中,是导致文化大革命爆发的一个重要原因。高度集权的制度已经越来越不适应社会主义事业的发展。○45
改革开放以来,中共领导层和中国政府开始进行大规模的政治性分权,这种分权几乎同时在多个维度展开。在党内和行政机构内部,重点是建立和健全集体领导制度,明确核心领导成员之间的权力分工,限制党政主要领导的权力,防止第一把手的个人专断。改革开放后,在限制和制约个人权力、防止权力过分集中方面,出台了许多法规和制度。1980年2月召开的中共十一届五中全会通过了意义深远的《关于党内政治生活的若干准则》,其重点内容,就是“坚持集体领导,反对个人专断”。《准则》重申:“集体领导是党领导的最高原则之一。从中央到基层的各级党的委员会,都要按照这一原则实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡是涉及党的路线、方针、政策的大事,重大工作任务的部署,干部的重要任免、调动和处理,群众利益方面的重要问题,以及上级领导机关规定应由党委集体决定的问题,应该根据情况分别提交党的委员会、常委会或书记处、党组集体讨论决定,而不得由个人专断。”○46根据这一重要党内法规的规定和精神,又陆续制定了一系列的权力分工制度。例如,在中央层面,1982年中共十二大决定,取消中央委员会主席一职,设立中央书记处,实行总书记领导下的书记处集体领导制度。在地方层面,取消第一书记职务,健全常委会集体议事和决策制度。1994年9月党的十四届四中全会专题研究了加强党的建设问题,对发展党内民主、改进集体领导和分工负责、加强决策民主化和制度化、保障党员民主权利、完善党内监督制度和选举制度等专门做出了决定。2007年召开的中共十七大,明确提出了要在决策权、执行权和监督权之间实行分工。
除了党政机关内部的分权之外,改革开放后30年中,分权还在以下三个方面急速进行。一是中央向地方分权,从20世纪80年代中期开始,中央大幅度下放政治管理权和经济管理权。1984年7月20日中央书记处决定,改革干部管理制度,下放干部管理权限,采取只管下一级主要领导干部的新体制。这一新的管理体制实质性地扩大了地方的自主权。1993年12月,国务院决定全面实行中央与地方的分税制,极大地下放了经济管理的权限。二是政府向企业分权,从20世纪80年代中期开始,中共中央决定逐步推行政企分开的体制改革。1984年12月,国务院发布《关于国营企业厂长(经理)实行任期制度的通知》,决定从1985年开始国营企业的厂长经理与其原来的行政性任命制脱钩,而实行新的任期制。1993年11月,中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,企业成为自主管理的法人治理结构,政府不再是企业的治理主体。三是国家向社会的分权。在一元化治理模式下,社会政治、经济和文化等全部权力高度集中于国家,没有相对独立的民间组织,也没有实质性的社会自治。随着多元治理主体的出现,国家开始向社会分权。20世纪80年代后期先后推行的农村村民自治和城市居民自治,既是中国基层民主的突破性发展,也是国家向社会分权的重要步骤。20世纪90年代开始,新一轮的政府机构改革后,一些政府机构改造为行业协会,如轻工业部变为轻工总会,纺织工业部变为纺织总会;相应地,一些原来的政府管理职能开始移交给行业管理组织,从而迈出职业自治的重要一步。90年代后期,民间组织大量出现,政府开始特别强调其社会管理职能,并且让各种民间组织参与社会管理,从而将部分国家权力下放给特定的社会组织。
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