监察制度是政治制度的重要组成部分。新中国成立初期，中国共产党面对执政的新考验和客观环境的变化，高度重视监察制度建设，相继建立了维护党纪的党内监察制度、维护政纪的国家行政监察制度和发挥群众监督作用的人民监察通讯员制度，从而形成了党、政、群“三位一体”的监督体系。这一监督体系注重将自上而下的监察机关专门监督与自下而上的群众监督相结合，对新政权的巩固和政府的有效运转发挥了积极的作用。已有的研究成果大多分述党政监察制度和人民监察通讯员制度，较少注意新中国成立初期我国监察制度的整体架构，因此难以展现这一时期我国监督体系的系统性特点;同时已有的研究成果多就监察制度的演进进行具体描述，缺少对制度运行效果的考察，因而难以对制度的利弊得失作出客观判断。本文拟从“三位一体”的宏观视角出发，具体探讨新中国成立初期我国监督体系的建设历程，并在此基础上考察其运行效果，总结其经验教训。　

　　一、“三位一体”监督体系的建立　

　　新中国成立初期，中国共产党将监察制度建设作为政权建设的重要内容给予高度重视，其主要表现是不仅迅速建立起党内监察机构和国家行政监察机构，而且还进行了群众监督的制度化尝试，建立了人民监察通讯员制度。

　　在党内监察制度建设方面，1949年11月，中共中央做出《关于成立中央及地方各级党的纪律检查委员会的决定》，决定成立中央和地方各级纪律检查委员会，以“更好地执行党的政治路线及各项具体政策，保守国家与党的机密，加强党的组织性与纪律性，密切地联系群众，克服官僚主义，保证党的一切决议的正确实施”　［1］　。中央及各级党的纪律检查委员会的任务与职权是:检查中央直属各部门及各级党的组织、党的干部及党员违犯党的纪律的行为;受理、审查并决定中央直属各部门、各级党的组织及党员违犯纪律的处分，或取消其处分;在党内加强纪律教育，使党员干部严格地遵守党纪，实行党的决议与政府法令，以实现全党的统一与集中。　［1］（p.15）　决定还指出:“中央纪律检查委员会，在中央政治局领导之下工作”，“各中央局、分局、省委、区党委、市委、地委、县委党的纪律检查委员会，由各该级党委提出名单，经上两级党委批准后，在各该党委会指导之下进行工作。上级党的纪律检查委员会，有权改变或取消下级党的纪律检查委员会的决定。”　［1］（p.16）　此后，中央及地方各级纪律检查委员会相继成立。

　　在国家行政监察制度建设方面，1949年9月27日通过的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定:“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”　［2］　同日，通过《中华人民共和国人民政府组织法》，规定在政务院下设人民监察委员会。10月19日，中央人民政府人民监察委员会在前华北监察院的基础上正式成立。1950年10月24日，政务院正式批准《政务院人民监察委员会试行组织条例》，规定:中央人民政府政务院人民监察委员会负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责，其任务是:监察全国各级国家机关和各种公务人员是否违反国家政策、法律、法令或损害人民及国家的利益，并纠举其中违法失职的机关和人员;指导全国各级监察机关的监察工作，颁发决议和命令，并审查其执行;接受及处理人民和人民团体对各级国家机关和各种公务人员违法失职行为的控告。　［2］（p.849）　

　　中央人民监察委员会成立后，地方各级人民监察委员会也逐步建立并发展起来，截至1950年5月底，东北、西北、华东、中南4个大行政区的人民监察委员会相继建立，河北、绥远、陕西、甘肃、青海、宁夏、北京7个省、市、自治区也相继成立了监察机关;　［3］　8月，县、市、旗建立监察机构的有33处;　［4］　至1950年年底，已有5个大行政区、1个中央所辖的民族自治区、28个省、12个中央或大行政区所辖市、8个等于省的行政区和345个县（市、旗）成立了人民监察委员会。　［5］　1951年7月6日，政务院批准了《大行政区人民政府（军政委员会）人民监察委员会试行组织通则》、《省（行署、市）人民政府人民监察委员会试行组织通则》、《县（市）人民政府人民监察委员会试行组织通则》。至1952年10月底，已在6个大行政区、1个民族自治区和45个省、市、盟以及170个专区、1160个县建立了人民监察机关，并有248个省、市以上的业务部门建立了监察机构　［6］　，从中央到地方的国家行政监察制度初步建立。

　　在人民监察通讯员制度建设方面，中央人民政府政务院人民监察委员会办公伊始，便借鉴1949年6月华北人民监察院实行的通讯检查员制度，把聘请人民监察通讯员作为主要任务之一。1950年7月，人民监察委员会决定在中央直属各机关、各国营企业部门及全国性的人民团体（工、青、妇）内聘请工作人员担任监察通讯员，“经常进行了解公务人员违反政策、法令、贪污浪费等损害国家、人民利益以及官僚主义和命令主义等情况，并搜集此项材料，向监察委员会报告或协助其工作”。　［7］　经过实践，取得了一定的经验和成效。1951年7月6日，政务院通过《各级人民政府人民监察委员会设置监察通讯员试行通则》（以下简称《试行通则》），决定在各级政府内广泛聘请人民监察通讯员，以“密切联系人民，加强监察工作”，其任务是:“调查政府机关、企业部门及其公务人员的违法失职、作风不良、损害国家或人民利益等情况，向监委作通讯报告;征集群众对政府政策、法令、设施的意见，向监委作通讯报告;宣传监察制度的意义及其作用”等　［8］　。到1952年底，全国县市以上机关有人民监察通讯员26111人。　［9］　1953年6月25日，政务院通过《各级人民政府人民监察机关设置人民监察通讯员通则》，较之《试行通则》增补了在城市街道和农村中设置人民监察通讯员的规定，人民监察通讯员更为普及，并规定“人民监察通讯员应每三个月至半年向其原推选单位的群众报告一次。如群众认为必要时，得改选之”，使人民监察通讯员制不致流于形式。　［10］　此后，人民监察通讯员进一步发展，到1954年5月，全国有人民监察通讯员78196人。　［11］　

　　纪律检查委员会、人民监察委员会和人民监察通讯员的相继建立，体现出我国的政权建设从一开始就注重将监察机关专门监督和群众监督相结合，使监察制度构建伊始即具有系统化的特点，我国的监督体系初步形成。