二

　　1978年12月召开的党的十一届三中全会，重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线，明确提出了健全党规党法和民主集中制、加强社会主义民主与法制的任务，我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期，党的制度建设进入了一个全面发展的新阶段。

　　1980年8月，邓小平在中央政治局会议上发表了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“文化大革命”及其他错误的发生，“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”在这里，邓小平把制度建设提到关系党和国家命运的高度，这是对马克思主义建党学说的重大发展。他还指出，在党和国家的一些具体制度中还存在着不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥，必须进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革。《邓小平文选》，第2卷，第333页、第327页，人民出版社，1994年版。邓小平的这篇讲话，是新时期加强党的制度建设的纲领性文献。

　　根据邓小平关于加强党的制度建设的思想，中共中央在发出的一系列文件中反复强调要大力加强党的制度建设。1983年10月，党的十二届二中全会通过了《中共中央关于整党的决定》，明确要求在“整党后期，各级党组织要从思想教育、制度建设、组织建设方面努力巩固和发展整党的成果，把党的建设继续推向前进”，强调“经过这次整党，要努力建立、健全和改革党内生活的各种必要制度。”1986年9月，党的十二届六中全会通过的《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》指出：“建设好的党风，思想教育很重要，制度建设也很重要，必须努力改革和完善党的组织制度和工作制度，严格执行党的纪律，建立和健全党内监督制度和人民监督制度，使各级领导干部得到有效的监督。”1987年10月，党的十三大报告进一步指出：“切实加强党的制度建设，对于党的正确路线的巩固和发展，对于党的决策的民主化和科学化，对于充分发挥各级党组织和党员的积极性、创造性，十分重要。”并提出我们要在新的历史条件下，“在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子。”《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》（上），第334～335页、第432页、第485页、第489页，中央文献出版社，1997年版。这是中国共产党十一届三中全会以来在加强党的建设的实践中总结出来的一条重要经验，也是党对加强执政党制度建设的重要性认识的一次质的飞跃。

　　1989年6月党的十三届四中全会以后，以江泽民为核心党的第三代中央领导集体继承和发展了邓小平关于制度建党的思想。1989年7月，江泽民在中央组织部举行的纪念“七一”座谈会上强调，在新的历史条件下，全党同志必须充分重视、全面加强党的建设工作，特别“要注意在改革开放中加强党的思想、作风、组织、制度建设”。《人民日报》，1989年7月2日。1992年10月，江泽民在党的十四大报告中再次强调：“要进一步发扬党内民主，加强制度建设”。《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》（下），第195～196页，中央文献出版社，1997年版。1994年9月，党的十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》，系统地阐述了党的制度建设的内容和要求。同年12月，江泽民在全国组织工作会议上发表重要讲话，提出要注重党的制度建设，要把党的制度建设贯穿在思想建设、组织建设、作风建设当中，使各方面的建设相互配套、相互促进。《新华月报》，1994年第12期。2001年7月1日，江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中强调指出：“制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要进一步完善民主集中制的各项制度，进一步完善党的领导制度和工作机制，从制度体系上保证民主集中制的正确执行。”江泽民：《论党的建设》，第516页，中央文献出版社，2001年版。

　　党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央进一步丰富和深化了对党的制度建设重要性的认识。2007年6月25日，胡锦涛在中央党校省部级干部进修班上的讲话中谈到防治党内腐败问题时强调指出：各级党委要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。《光明日报》，2007年6月26日。2008年2月18日，他在同全国组织工作会议代表座谈时发表讲话指出，要继续加大制度建设和创新力度，整体设计，分步实施，及时将党的建设理论创新、实践创新成果转化为制度成果，不断完善党的建设和党内生活的制度机制。要抓住党的建设中的全局性、战略性问题，抓住广大党员、干部和人民群众最期待解决、党的建设最需要解决的紧迫问题，集中力量攻坚，努力在主要方面和关键环节上取得突破，带动整个党内制度建设，逐步建立起内容完备、结构合理、功能健全、科学管用的党内制度体系。《光明日报》，2008年2月19日。

　　改革开放以来，中国共产党的制度建设不仅在理论上不断深化，而且在实践中也取得了重大进展。经过30多年的探索与实践，初步形成了一个较为完整的党内制度体系。

　　（一）党的领导制度的改革与发展

　　第一，恢复和发展了党的集体领导制度。鉴于“文化大革命”的惨痛教训，党在十一届三中全会后逐步恢复和发展了集体领导制度。1980年2月，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》指出，集体领导是党的领导的最高原则之一，从中央到基层的各级党的委员会，都要按照这一原则实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡是涉及党的路线、方针、政策的大事，重大工作任务的部署，重要干部的任免、调动和处理，群众利益方面的重要问题，以及上级领导机关规定应由党委集体决定的问题，应该根据情况分别提交党的委员会、常委会或书记处、党组集体讨论决定，而不得由个人专断。在任何情况下，都不许用其他形式的组织取代党委会及其常委会的领导。《准则》还规定：在党委会内部，决定问题要严格遵守少数服从多数的原则。书记和委员不是上下级关系，书记是党的委员会中平等的一员。《准则》在强调集体领导的同时，也不降低和否定个人的作用，提出集体领导必须和个人分工负责相结合，明确规定每个领导成员所负的具体责任，做到事事有人管，人人有专责，不要事无巨细统统全到党委会上讨论。《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》（上），第107～108页，中央文献出版社，1997年版。2002年11月，党的十六大通过的新党章明确规定：党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，做出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。2007年10月，党的十七大进一步提出推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。这是党的集体领导制度的重大进步。

　　第二，初步确立了科学的领导体制。《中国共产党章程》及党的有关规章制度规定：党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。党必须实行民主的、科学的决策，制定和执行正确的路线、方针和政策，做好党的组织工作和宣传教育工作，发挥全体党员的先锋模范作用。党必须坚持依法治国，使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众去实现。党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。党必须加强对工会、共产主义青年团、妇女联合会等群众组织的领导，充分发挥它们的作用。这些规定的颁布和实施，基本上克服了长期以来一直存在着的“以党代政”、“党政不分”的倾向，由党包揽一切、由党的领导人决定一切的局面有了根本改变，党的领导体制走上了健康发展的轨道。

　　（二）党的组织制度的改革与发展

　　第一，逐步健全了党的代表大会制度。十一届三中全会以来，党加强了代表大会制度建设。党的十二大党章明确规定：党的全国代表大会及省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的代表大会，每五年举行一次。党的县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区的代表大会，每三年举行一次。党的全国代表大会，如无非常情况，不得延期举行；党的地方各级代表大会，只有在遇到特殊情况时，经上一级委员会批准，才可提前或延期举行。从十二大开始，党都严格地按照党章规定的期限如期召开党的各次代表大会。1985年2月，中央组织部下发了《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》，其中有实体性规定，也有程序性规定。这是党的历史上比较完备的关于代表大会和选举方面的制度规定。党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央在完善党的代表大会制度方面采取了一系列措施：确立代表大会在党内的权威地位，试行党的代表大会常任制，改革和完善党内选举制度，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，保障党代表和广大党员的民主权利。通过上述改革，进一步完善了党的代表大会制度，维护了党的代表大会的权威地位。

　　第二，进一步完善了党的干部制度。在干部选拔任用方面。1986年1月中共中央下发《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》。1995年2月，中共中央下发了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。十六大以来，党中央继续推进干部人事制度改革，先后颁布实施《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《干部任用条例》、《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》等法规制度，对党政领导干部的选拔任用、竞争上岗、任期、辞职等作了具体规定，形成了比较完备的党政领导干部选拔任用制度体系。

　　在干部管理方面。一是建立了干部考核制度。1979年11月，中共中央组织部下发了《关于实行干部考核制度的意见》，对于干部考核的原则、标准、内容等都作了具体规定。1988年6月，中共中央组织部下发了《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的意见》，并在全国开始试行。2006年7月，中共中央组织部又下发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，提出以科学发展观作为考核、评价和使用干部的重要指导思想和检验标准，坚持德才兼备、注重实绩、群众公认原则，综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等具体方法进行干部综合考核评价，并对地方党政领导班子和领导干部综合评价的内容及要点等作出了具体规定。二是建立了干部离退休制度。1981年2月，中共中央作出《关于建立老干部退休制度的决定》，国务院制定《关于老干部离职休养制度的几项规定》，对党的各级领导干部的离退休作出了具体规定。三是进一步完善了干部交流制度。1983年，中共中央、国务院下发了《关于县级党政机关机构改革若干问题的通知》，要求结合机构改革，对县级主要领导干部有计划地实行交流。以后，中共中央又对干部交流的对象和范围作了具体规定，主要是：县以下的领导干部，一般在县所属境内交流；地、县级领导干部，一般在本省、市、自治区范围内进行交流；中央各部委和省、市、自治区级领导干部在全国范围内交流。四是初步建立了反腐倡廉制度。据不完全统计，近6年来，中央纪委、监察部共制定或修订法规文件160多件，会同有关部门起草制定40多件，地方和部门起草1000多件。2005年1月，中共中央颁发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，标志着中国共产党反腐倡廉制度建设进入一个新的发展阶段。

　　第三，进一步健全了党员管理制度。1980年7月，中央宣传部、中央组织部联合发出《关于加强党员教育健全全党的组织生活的意见》。在执行《意见》的过程中，党员教育的一些传统制度，如学习制度、思想汇报制度、表彰优秀党员制度等，逐步得到恢复。1982年9月，党的十二大通过的党章对党员的标准、权利和义务、纪律等都作了详细规定。1988年12月，中共中央批转的中央组织部《关于建立民主评议党员制度的意见》，对民主评议党员的内容及措施作了具体规定。1990年8月，中央组织部下发了《中国共产党发展党员工作细则（试行）》，对发展党员的原则、入党积极分子的教育培训、预备党员的接收、教育、考察和转正等作了详尽的规定。1994年1月，中央组织部作出了《关于加强党员流动中组织关系管理的暂行规定》；同年12月，下发了《关于试行〈流动党员活动证〉制度的通知》。2006年6月，中央办公厅又颁布了《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》，以加强对流动党员的管理。

　　第四，建立了党员权利保障制度。2004年9月，中共中央正式颁布了《中国共产党党员权利保障条例》，对党员的知情权、参与权、选择权和监督权等各项权利作了具体规定，对党员权利的保障措施作了进一步规范，对党的各级组织、各级纪检机关和党的组织、宣传工作部门以及党的各级领导干部在保障党员权利方面应承担的责任作了明确界定。

　　（三）党的工作制度的改革与发展

　　十一届三中全会以来，党逐步建立健全了各级党委的工作制度。党的十三大提出：要建立中央政治局常委会向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好的发挥集体决策作用；建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约。地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则、表决制度和生活会制度。十三大以后，中共中央政治局第一次会议制定了中央政治局、政治局常委会和中央书记处的工作规则（试行）。根据中共中央的要求，各省、市、县的党委领导班子也都参照党中央的工作规则，结合本地区、本部门的具体情况，制定了各自的工作规则。党的十六届四中全会又进一步确立了中央政治局常委会向中央全会负责、报告工作和接受监督的制度。