执政党的制度建设，是党的自身建设中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的重大问题。新中国成立以来，中国共产党对制度建设进行了积极的探索，取得了丰富的成果和十分宝贵的经验。在新中国成立60周年之际，认真回顾和总结党的制度建设的历程、成就和经验，对于深入贯彻落实科学发展观，在新的历史起点上全面推进党的建设新的伟大工程、开创中国特色社会主义事业新局面，具有重大而深远的意义。

一

　　重视制度建设，是中国共产党的优良传统。在新民主主义革命时期，我们党就开始了这方面的探索，取得了重要的理论和实践成果，奠定了党内制度建设的重要基础。新中国成立后，党所处的地位、环境及其所肩负的历史任务都发生了重大变化。作为掌握国家政权、在和平环境中领导国家现代化建设的执政党，注重从制度上加强和改进党的自身建设，显得尤其重要。

　　还在新中国成立前夕，毛泽东就着眼于党即将在全国范围内掌权执政的客观需要，明确提出加强党的制度建设问题，要求维护党集中统一的领导，加强党的民主生活，健全党委制。《毛泽东选集》，第4卷，第1264~1266页、第1340~1341页，人民出版社，1991年版。新中国成立之初，针对党内出现的一些党员干部违反政策纪律的现象，党着重从制度层面分析和查找原因，认为“是由于我们党内的教育、党内的生活、党内的制度，特别是党内纪律的执行等等方面，都还存在着许多严重的缺点。”《朱德选集》，第287页，人民出版社，1983年版。在党的七届四中全会上，陈云强调指出：“我们要严守党的制度和党规党法，发扬党的优良作风，那党就有保证了。”《陈云文稿选编》（一九四九—— 一九五六年），第219页，人民出版社，1982年版。1956年4月，毛泽东在给《关于无产阶级专政的历史经验》送审稿写的批语中写到：“我们需要建立一定的制度来保证群众路线和集体领导的贯彻实施，而避免脱离群众的个人突出和个人英雄主义，减少我们工作中的脱离客观实际情况的主观主义和片面性。”《建国以来毛泽东文稿》，第6册，第63页，中央文献出版社，1992年版。在1956年9月召开的党的八大上，邓小平指出：“党除了应该加强对于党员的思想教育外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上做出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”《邓小平文选》，第1卷，第215页，人民出版社，1994年版。循着这样的思路，党在建国初期着重就加强领导制度、组织制度和监督制度建设进行了积极探索，取得了显著进展。

　　（一）关于党的领导制度建设

　　第一，初步提出了党政职能相对分开的思想。新中国成立初期，延续了革命时期的一些做法，“党政合一”现象严重。这对于彻底完成民主革命的遗留任务、迅速恢复和发展国民经济、巩固新生的人民政权，发挥了重要作用。但这种领导体制也产生了一些弊端，常常出现以党代政、党政不分、权力过分集中等问题。为尽快解决这些问题，1949年11月，中共中央宣传部专门下发指示，规定：凡属政府职权范围的事，由政府决定、颁布实施，不再以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。1950年4月，周恩来指出：“由于过去长期战争条件，使我们形成了一种习惯，常常以党的名义下达命令，尤其在军队中更是这样，现在进入和平时期，又建立了全国政权，就应当改变这种习惯。”“党政有联系又有区别。党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻。”《周恩来统一战线文选》，第174~175页，人民出版社，1984年版。李维汉也曾指出：“党在现时比以往任何时候都要加强自己对政权工作的领导，但这种领导，是以党的政策，党员的模范工作以及党组的活动来实现，而不是由党直接管理或代替政权工作。党组的任务在于保证政策执行和解释的一致，建立党与党外人士合作的正确关系，以及重要的人事安排。”《李维汉选集》，第225页，人民出版社，1987年版。1956年9月，董必武在党的八大的发言中提出，要把党组织和国家机关严格划分清楚，党组织不能包办代替国家机关的工作。1962年召开的全国组织工作会议提出，要切实改变由于党委书记过多而分兵把口、包办代替国家机关工作的做法，使党委从行政事务和经济事务中腾出手来加强党的建设。这些事实说明，新中国成立后不久，我们党就已经提出了党政职能相对分开的重要思想。

　　第二，进一步发展了党的集体领导制度。实行党的集体领导制度，是中国共产党人长期以来形成的优良传统。特别是自中共中央1948年作出健全党委制的决定以后，党的集体领导发挥了重大作用。但是，党的集体领导制度在实际执行过程中还存在一些缺点。有少数党组织的负责人仍然存在个人包办行为，很少召集必要的正式会议，或只搞形式主义的会议，没有一种展开讨论的气氛。还有的党组织由于缺乏对会议的规划和领导，存在着会议次数过多、时间过长的问题，助长了官僚主义和文牍主义。为了解决这些问题，党的八大特别强调要加强党的集体领导制度建设，明确指出：“必须在党的各级组织中无例外的贯彻执行党的集体领导原则和扩大党内民主。一切重大问题的决定都要在适当的集体中经过充分的讨论，容许不同观点的无拘束的争论，以便比较全面地反映党内外群众的各种意见，也就是比较全面地反映客观事物发展过程中的各个侧面。每个领导者都必须善于耐心的听取和从容的考虑反对的意见，坚决地接受合理的反对意见或者反对意见中的合理部分；对于由正确动机、按正常程序提出任何反对意见的任何同志，必须继续和睦无间地共事。决不要采取排斥的态度。只有这样，才会有真正的而不是形式的集体领导”。《建国以来重要文献选编》，第9册，第111页，中央文献出版社，1994年版。强调集体领导的同时，也不否认或降低个人的作用，而是实行集体领导和个人负责相结合的原则。“我们主张巩固集体领导，这并不是为了降低个人的作用，相反，个人的作用，只有通过集体，才能得到正确的发挥，而集体领导，也必须同个人负责相结合。没有个人分工负责，我们就不可能进行任何复杂的工作，就将陷入无人负责的灾难中。”《邓小平文选》，第1卷，第234页，人民出版社，1994年版。

　　第三，初步提出了实行党的代表大会常任制。为了加强党内民主，充分发挥党的代表大会的作用，中共中央决定采取一项改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会都改为常任制。八大党章草案规定，全国、省和县这三级代表大会一律每年开会一次。代表大会常任制的最大好处在于使代表大会成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关。按照这一制度，党的重要决定都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年都必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。党代表是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员和人民群众的意见和经验，他们在代表大会上就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式监督党的机关的工作。

　　（二）关于党的组织制度建设

　　第一，建立了对党员的教育和管理制度。中共中央认为，为了提高党员质量，纯洁党的组织，增强党的战斗力，必须加强对党员的教育和管理。1951年3月28日至4月9日，刘少奇主持召开第一次全国组织工作会议，发出了“为更高的共产党员的条件而斗争”的号召。会议通过了《关于整顿党的基层组织的决议》和《关于发展新党员的决议》，提出了共产党员标准的八项条件。党的八大通过的党章，又对发展党员的条件、审批手续、党员的义务和权利作了严格规定。1961年11月，中共中央批转了中央组织部关于加强对党员的教育管理的报告。此后，全国各地的党组织即开始了以党的基本知识和党的优良传统为主要内容的教育训练党员的工作。这项工作到1962年底基本完成。经过教育和训练，党内生活变得更加活跃，广大党员的思想觉悟和党组织的战斗力得到明显提高。

　　第二，初步改革了党的干部制度。“对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题，因为许多党员都在当大大小小的干部。”《邓小平文选》，第1卷，第328页，人民出版社，1994年版。在这一时期，党对干部制度进行了一系列改革：一是改变原来由中央和各级党委组织部“一揽子”管理干部的体制，实行在中央和各级党委组织部分部分级管理干部的新体制，即把全体干部分为军队、文教、计划工业、财政贸易、交通运输、农林水利、统战、政法、党群等九个部门，并根据干部的职级分划给中央或地方党委的有关部门进行管理。二是实行干部轮训制度。为了提高全体干部的理论水平，以适应工作的需要，1954年12月，中共中央作出《关于轮训全党高、中级干部和调整党校的计划》。1956年2月，中共中央又发出《关于加强初级党校工作的指示》。这两个指示对轮训干部的目的、培训对象、教学方针、党校的领导体制等都作出明确规定。此后，干部轮训便作为一项制度确定下来。三是建立干部交流制度。为了加强各级党委的集体领导，有计划地、系统地、多方面地交流干部工作经验，为了帮助各级主要领导干部扩展眼界、丰富经验并提高领导水平，1962年9月，中共中央作出《关于有计划有步骤地交流各级党政主要领导干部的决定》，提出在全国范围内对各级党政主要领导干部进行有计划的交流，并且把定期交流干部作为党的干部管理工作的一项根本制度。此后，中共中央组织部和各省、市组织部着重抓了这一制度的落实工作，取得了很好的效果。

　　（三）关于党的监督制度建设

　　党在全国范围内执政以后，随着党所处的地位和环境的变化，党员干部沾染官僚主义、骄傲自满和脱离群众的危险比过去大大增加了。在这种情况下，对党员干部的监督问题便突出起来。为此，1949年11月，中共中央发出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，决定成立中央及地方各级党的纪律检查委员会，以加强对党的干部及党员违纪行为的监督。《决定》发布后，县以上的各级党委相继建立了纪律检查委员会，地委以上的各级党委和部分县委还建立了经常的办事机构并配备了专职干部。“高、饶事件”发生后，中共中央认为有必要进一步加强党的监督制度建设。1955年3月召开的党的全国代表会议通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定成立中央和地方各级监察委员会，全面加强对党的干部及党员违法违纪行为的监督，特别是防止高、饶这一类反党事件的发生。随后，中央和地方各级监察委员会相继成立。为了充分发挥党的检察机关的作用，1962年9月，中共中央又作出《关于加强党的监察机关的决定》，要求加强党的各级监察委员会，扩大各级监察委员会的名额；各级党委必须加强对同级监委的领导，定期讨论党的监察工作；各级监委应加强对同级国家机关的党员的监督工作；各级监委及工作人员必须严格按章办事。党的各级监督机关的建立，有效地制约了党的干部及党员违法违纪行为，标志着党的监督制度建设取得重大进展。

　　综上所述，在这一时期，中国共产党根据自身所处的地位和环境的变化，对执政党的制度建设进行了积极探索，并在党的领导制度、组织制度、监督制度等方面取得了一系列成果。这就为保持和发展党的先进性，不断增强党的凝聚力和战斗力提供了制度保证。

　　然而，由于执政党的制度建设还处于探索阶段，加之党的队伍迅速发展壮大，党所面临的国际国内环境复杂多变，党所肩负的任务十分艰巨，因此，这一时期党的制度建设也还存在一些问题。这主要表现在：

　　第一，在制度建设方面认识不够深刻，工作相对滞后。从当时党内的状况看，尽管党的领导人已经把制度建设作为党的建设的组成部分，但是还没有把它作为根本性、全局性的问题来对待。由于认识不到位，在党的制度建设实践中不可避免地出现工作相对滞后或坚持不够一贯的问题。

　　第二，基本沿袭了战争年代形成的党的领导制度。尽管提出了党政职能分开的思想，但是这种探索没有继续深入下去。在实际工作中，基本延续甚至进一步强化了党的一元化领导体制。党政职能分开的探索逐渐搁浅。

　　第三，没有建立起一套严格的、系统的党内制度。主要是临时性、地区性的制度多，长期性、全局性、稳定性的制度少；实体性的制度多，程序性的制度少；监督党员和基层组织的制度多，监督领导干部和领导机关的制度少；强调集中的制度多，强调民主的制度少。

　　这些问题的存在和延续，是党内“左”倾错误产生和发展重要原因。“文化大革命”时期，党的制度建设不仅没有进展，而且已经建立起来的一些制度也多遭破坏。