四个民主齐推进

　　民主并不仅仅表现在选举，民主决策、民主管理和民主监督同样具有实质意义、甚至是更重要的意义。在中国农村，“四个民主”都有富有启发意义的基层探索与实践。这也是此次政治局集体学习中，两位讲解老师——华中师范大学徐勇教授和国务院发展研究中心赵树凯研究员，俱系国内知名“三农”问题专家的理由。

　　作为农村基层民主建设的基本途径，村民自治在20多年来进行了艰难的探索，以完善“民主选举”为代表的基层试验之路与制度化之路至今仍在继续。

　　徐勇指出，村民自治从起步就是以组织重建为重心，其相关法律主要是《村民委员会组织法》。《村民委员会组织法》的关注焦点长期集中在选举方面。“通过选举，可以暴露平庸的人、不称职的人，乃至坏人和恶人，更可以使优秀的人涌现出来。”叶笃初说，公正的选举是落实民主的基础。

　　自1987年试行到1998年正式颁布，村委会选举根据各地选举中发生的问题和群众创造的新经验得以规范、推广、落实。1998年正式颁布的《村民委员会组织法》增加了村民直接提名候选人、实行差额选举、无记名投票、设立秘密写票处、公开计票、选举结果当场公布等规定，并增加了对选举违法行为进行处理和罢免村民委员会成员的程序等条款。

　　此后，以“海选”为突破口的村委会选举发展迅猛，亿万农民开始享受村级民主选举权利。

　　但“选举”仅仅是民主的部分内涵。随着种种不尽如人意的问题的暴露，如“贿选”、“罢选”、“撤选”等，一些深化、做实民主权力的探索逐渐进入研究者与决策者的视野。来自基层的民主决策、民主管理和民主监督好经验好做法大量涌现，有些是对法律法规、政策的细化，有的尽管没有上升为法律法规或成熟的政策，却已是通行的惯例。

　　如在民主决策方面，中国社科院农村所所长张晓山对《瞭望》新闻周刊提到，一些地方采取“议行分离”的方法，使村政村务的决策权与行政权分离，做实村民代表大会制度或成立村民理事会，将其塑造成行政村的议决机关，而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构。

　　在民主管理方面，早在1991年前后，各地农村便纷纷涌现出由全体村民讨论制定出被称为“小宪法”的村民自治章程。据统计，目前，中国80%以上的村庄制定了村民自治章程或村规民约，建立了民主理财、财务审计、村务管理等制度。

　　在民主监督方面，村民通过村务公开、民主评议村干部、村民委员会定期报告工作、对村干部进行离任审计等制度和形式，监督村民委员会工作情况和村干部行为。

　　“在新农村建设的大命题下，公共财政向基层倾斜，大量资源、财富集中到农村，要靠农民的作用，靠农民来约束。”叶笃初说。

　　两个关键关系

　　在此次政治局集体学习上，胡锦涛强调，要把发展基层民主政治同加强基层党组织建设、基层政权建设、基层干部队伍建设紧密结合起来。

　　从农村多年实践看，完善村民自治，有两个关键关系要处理好，一是村委会和村党支部的“两委关系”，二是村委会和乡镇基层政府的“乡村关系”。

　　在传统的“村级政治”中，村支书是公认的“一把手”。当村委会地位在《村民委员会组织法》里得到明确规定时，党在农村的基层组织只简单地规定为“发挥领导核心作用”，“支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。在实践中如何领导、支持，做法不尽一致，由此出现工作难协调等情况。

　　为解决“两委关系”，基层也有很多可贵探索。比较普遍的就是“一肩挑”。其实现有两个途径，一是鼓励支书参加村主任竞选，一是将村主任推选为村支书。另外，还有山西河曲县的“两票制”：当村支书首先要拿到群众的同意票，才能拿到党员的选举票。

　　2002年7月，中办、国办曾联合发文，总结基层“一肩挑”经验，对“两委关系”提出过明确的政策思路。

　　此外，“乡村关系”和谐与否，也直接影响到村民自治的成效。实行村民自治之前，原来的“乡村关系”是一种行政隶属关系，而村民自治意味着对这一权力结构的变革，由于矛盾冲突，这一变革过程并不顺利。许多乡村继续维持着很强的行政支配关系，乡镇插手村委会选举，掌管村集体财产，村里还得配合乡里完成各种行政任务。

　　民政部基层政权与社区建设司司长詹成付曾指出，以往农村基层选举中一些违法违规的情况，有很多都与县、乡政府有牵连。如曾被民政部命名表彰的全国村民自治模范市湖北潜江市，在2002年却出现了大面积的村委会成员被乡镇政府非法撤换的事件。

　　有学者提出，要以法律条文来具体规范乡镇政府和村委会之间的关系，具体划分各自财、事上的权力和责任，从而保证村民的真正自治。

　　另有学者认为，“乡村关系”变革涉及到乡镇机构改革本身乃至更上层的政府管理体制、财政体制改革。

　　与此类似的是，在城市推动社区民主发展时，也面临着如何摆正居委会与基层政府的关系。一些地方政府介入社区居民委员会自治行为的情况时有发生。

　　民政部推动社区民主发展时，设立的目标之一就是实现社区居民委员会与政府的分离。十六届六中全会决定也指出：“实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动。”刘春表示，这个方向很对，但职能边界怎么划分，基层行政事务如何落实，还需要进一步总结经验、深入研究。

　　北京、上海、浙江等地都曾在社区试验过“议行分设”制度，目的是把社区居委会从繁重的行政事务中解脱出来，从而有更多的时间和精力推进民主自治。

　　而深圳市从2005年在这方面探索了另一条路，在部分辖区范围内，把社区居委会承担的所有政府职能单独剥离出来，仍然以社区为单位，成立一个政府工作站。

　　在徐勇看来，这种“行政事务一竿子插到底”的新模式，可以使社区群众自治组织真正专注于社区公共事务。