发展基层民主必须改进党的领导方式
共产党执政，就是领导和支持人民当家作主，在基层，就是在党的领导下大力发展基层民主政治。基层民主政治建设，能够为人民当家作主奠定制度基础和政治文化基础。
在当前的基层民主和基层政权建设中，如何实现坚持党的领导与人民当家作主的统一，在认识和实践方面正在展开探索。从具体工作来看，重点是处理好基层党组织与基层人大、基层政府的关系，处理好基层党组织与群众性自治组织的关系。在乡镇政权建设中，有的主张基层党组织与基层人大、基层政府尤其是乡镇党委、人大、政府“合一”；在社区组织建设中，有的主张村级党组织与村民委员会“合一”（即“两委合一”），社区党组织与社区群众性自治组织“合一”，以此来保证党的领导并减少基层组织之间的结构性磨擦。目前，已经在一定程度上出现了走向“合一”的趋势。在一些地方的探索中，不仅提倡乡镇党委、人大、政府相互兼职，村级党组织成员兼任村民自治组织职务、社区党组织成员兼任社区群众性自治组织成员，还出现了一些制度性的安排，如乡镇管理体制的“三合一”改革、村级组织运行的“一制三化”和“青县模式”等。“一制三化”是以农村党支部主导“两委”共治和村民参与监督的制度安排，突出的是“两委联席会”的作用；“青县模式”则提倡村党支部书记兼任村民代表会议主席，突出的是村民代表会议的权威地位。目前，这些探索实践还在起步过程中，经验总结还需要时日。我的看法是，党的基层组织的领导核心作用应体现为“掌舵”，而不是“划船”，党的领导应该主要是制定社会经济生活的规则，并保证其他各类组织的功能发挥，而不是直接管理基层社会事务。在乡镇改革中，也许更应围绕乡镇党委书记兼任乡镇人大主席设计相应制度，而不是在乡镇党委书记兼任乡镇长上做文章，因为这样做更有利于发挥党组织的政治领导作用；在村民自治中，也许更应推进党支部带领村民制定村庄事务的方针政策并监督村民委员会执行的制度探索。
党组织与自治组织的关系，即通常说的“两委关系”（党支部与村委会），一直是村民自治的重要问题。如何处理二者关系，对于改善和巩固党在农村工作中的领导地位影响深远。现在，基层党组织建设的一个重要问题是，有的基层党组织成了支部书记的天下，既不服从中央的方针政策，也不尊重人民的意志愿望，甚至为了维护私利拒不发展党员或者只发展亲朋好友入党。在有的地方，乡镇党委为了打破村党支部书记的家天下，甚至不得不在乡镇办党校，组建临时支部，发展积极分子入党。如何从根本上解决这个问题，我们认为，关键是发展党内民主，而且是将党内民主和人民民主有机地结合起来。近几年，基层的探索已经有了巨大成绩。先有了“两票制”（全体村民对党支部成员的信任票和党员正式选举），后来逐步有了制度化的支部成员“两推一选”（村民推荐、党员推荐和党内选举），这种党内民主的发展对于保持党组织的健康起了重要作用。现在，在党组织和自治组织的关系上，也已经有了若干有益探索，这是统一发展党内民主和人民的重要探索。坚持村党组织作为村级组织领导核心地位，并不意味着必须确立村党支部书记个人的领导核心地位，或者说党支部书记可以直接领导村主任的工作。增强党支部的活力，一条重要途径是不断接受民主选举的洗礼。连接党内选举和村民选举的主要通道，可以是党支部推出党员参加村委会选举，并力保共产党员在公平自由的村委会选举中获胜。如果选举失败，党组织负责人要承担责任直至辞职。这样，通过选举来逐渐培养基层党组织成员的民主政治意识。树立执政党地位必须不断接受人民授权认可和巩固的人民主权观念，而通过基层民主则可以在制度上为党的建设引进一股源源不断的活水。
发展基层民主提高加强制度化水平
在基层民主政治建设实践中，三个环节的工作是有机联系的，即理念理论——规则制度——操作运行。目前基层民主政治建设中的主要问题，主要是表现在规则制度无法有效运转上。能否建立规范的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度，真正保证群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权，是关系成败的根本问题，也关系到能否保持民主发展的基本动力。当前，在村民自治中存在的一些问题值得特别注意。如在选举方面，村民选举委员会成员、村委会候选人不是由村民依法推选和直接选举产生，而是由乡镇或村党组织指定；不按法定程序进行选举，不公开计票，不当场公布选举结果；在决策方面，长期不召开村民大会，用间接民主代替直接民主，法律规定须由村民大会决定的事项，未经村民大会授权就由村民代表会议作决定；在决策重大村务时，既不召开村民大会，也不召开村民代表会议，而是由党组织或村委会甚至个人说了算；在管理方面，形式主义现象严重，村务公开内容不真实、公开的形式随意性很大；在监督方面，村委会既不向村民大会报告工作，也不接受村民评议，村委会成员享受误工补贴标准的决定权集中到乡镇党委、政府，削弱了村级民主监督的权利。出现这些问题的原因，有基层干部的认识水平和管理水平问题，即对民主程序运作还不熟悉，但是，更重要的是认同问题，仍然有相当部分基层干部认为村民自治是超前的。此外，也有部分基层干部为了个人谋取私利而抵制民主。
目前，保障基层民主的法律体系还存在若干缺陷；已有的法律制度在实践操作中也存在着不少问题。以村民自治为例，就村民的民主权利来说，除涉及村民的财产权、人身权的事项可以通过司法途径如通过行政复议、行政诉讼、民事诉讼等予以救济外，其它的并没有纳入司法救济途径。《村委会组织法》第四条规定：乡镇对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但是，如果乡镇干预了村民自治事务，应负什么责任，应当如何处理，由谁来处理，法律上并无规定。从法理上讲，在发生冲突时，如果当事人认为有关部门处理不公，应有司法途径给予救济。但“依法处理”，依什么“法”？缺少法律法规。不仅《村委会组织法》自身对村民自治权利的保障缺乏法律责任的规定，而且相关法律如《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》等也没有为村民自治权利提供充足的司法救济途径。不少村民自治权利受到侵害的农民，只能上访甚至激化矛盾。从村民自治发展的实践要求来看，仅有一部《村组法》显然是不够的。为保证与基层民主政治建设相关法律的执行，不仅要出台配套的法规，还要有必要的执法手段；同时，还要考虑法律救助问题，开始着手构建针对基层民主政治建设发展中保障基层群众权利的法律救助体系。
(作者为国务院发展研究中心) |
