二、改革的推进和旧体制的瓦解

　　决策层和领导层的动向并非空穴来风，而是或多或少地呼应了农村广大基层民众的迫切愿望。“文化大革命”十年间，全国农业总产值和粮食产量缓慢增长，但农民的收入却基本维持不变，一些地方农民的生活水平甚至有所下降。于是，政治运动结束后，经过一段时间的酝酿，大致从1978年秋天开始，在安徽、四川等地的一些农村，20世纪50年代末期和三年困难时期曾经尝试过的一些“退回去”的做法就又陆续“死灰复燃”了。其实那些做法无非是在坚持土地集体所有的前提下围绕“包”字试验的一些农业生产责任制形式，旨在调动生产者的积极性、恢复和促进农业生产，如“包工到组”、“包产到组”、“包产到户”、“包干到户”等。到1979年底，全国一半以上的生产队实行包工到组，1/4的生产队实行包产到组。在包工到组和包产到组的同时，个别的地方自发地实行包产到户甚至包干到户。

　　但是包产到户和包干到户很容易让人误解为分田单干，同私有化和个体经济相联系，因此支持者有之，反对者更多，甚至引发了一场全国大争论。直到1980年5月31日邓小平发表《关于农村政策问题》的著名讲话以后，人们的思想才进一步有所解放，进一步明确了“双包”与集体经济关系的认识。邓小平说：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。‘凤阳花鼓’中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”[11]同年9月，中共中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会，专门讨论了加强和完善农业生产责任制问题。会议形成了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的中央75号文件，总结了中国农业集体化的经验教训，对干部和群众从实际出发的小段包工定额计酬、包工包产联产计酬和承包联产计酬责任制形式给予了充分的肯定。文件认为，凡有利于增加生产增加收入增加商品的责任制形式，都是好的和可行的，都应加以支持，而不可拘泥于一种模式，搞一刀切。在边远山区和贫困落后地区，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。在生产队领导下实行包产到户是依存于社会主义经济而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕。[12]这一文件打破了20年来强套在“包产到户”头上的枷锁，极大地鼓舞了亿万农民的积极性和创造热情。会后，以承包为主要形式的农业生产责任制在全国农村迅速推广，推行联产责任制的生产队的比重由1980年初的28%（实行不联产的包工责任制的比重为55.7%）上升到该年底的51.8%和1981年10月的81.3%（此时不联产的定额包干的比重降至16.5%），其中实行包产到户和包干到户的生产队的比重在1981年10月已经占到50.8%，而在1年前只有15%，1年以后升至80%左右，两年以后上升到90%以上。[13]

　　1981年是农业生产责任制多变的一年，有些社队开春是小段包工，中途变为联产到组，最后又变为联产到劳、到户或大包干。这说明群众经过观察、比较和实践一段后，积极选择更适合他们的实际情况的责任制形式。也正是从这一年开始包干到户逐渐成为农业生产责任制的主要形式。1982年第一个中央1号文件明确指出：各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。[14]1983年第二个中央1号文件再次指出：联产承包制越来越成为农业生产责任制的主要形式，它采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。[15]这两个文件有力推动了农业经营方式的改革。1982年6月，以双包为主体的联产责任制在生产队总数中占到了93.7%，1983年这一比例升至99.4%，至此形成维持至今的农村土地经营方式的基本格局。[16]

　　与此同时，家庭承包经营从根本上动摇了人民公社体制的基础。早在1979年8月，四川省广汉县就开始进行人民公社改革试点。他们按照党、政、企分工的要求，将基本核算单位生产队改为独立核算、自负盈亏的农业生产合作社，取消人民公社管理委员会，成立乡政府，取消生产队，改设行政村。[17]接着，吉林、河北、浙江、广东、辽宁、安徽等省也进行了改革试点。在此基础上，1982年新修改的《中华人民共和国宪法》确定了“乡政村治”的乡村治理体制模式。1983年中央1号文件正式提出政社分设的要求。同年10月12日，中共中央、国务院发出通知，要求各地有领导有步骤地搞好政社分开的改革，在1984年底以前大体上完成建立乡政府的工作；同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织，改变党不管党、政不管政和政企不分的状况。[18]其后1984年中央1号文件重申：农村经济组织应根据生产发展的需要在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一模式。农民可以不受地区限制，自愿参加和组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织。这些合作组织同地区性合作组织是平等互利或协调指导关系，不再是行政隶属或逐级过渡的关系。根据两个1号文件的精神，全国各省、区、市的人民公社体制改革全面铺开。经过两年的改革实践，到1984年底，全国农村基层组织政社分开的有91171个，已建立乡(镇)政府91171个，村民委员会946439个，保留作为经济组织的人民公社28218个。政社尚未分开的人民公社还剩下249个，保持生产大队为组织的有7064个，保持生产队建制的有12.8万个。[19]1985年改制任务基本完成，人民公社彻底退出历史舞台。

　　　  在人民公社体制改革基本完成后，从1985年起，中央政府在农村政策上再次做出重大调整：（1）完全放弃了除粮、棉之外所有农产品的计划控制，扩大市场调节的范围；（2）减低对粮食生产的计划控制程度，政府计划收购的粮食降至约占全部商品粮的一半左右；（3）县级以下政府逐步放弃了对种植面积计划的直接干预，由农户适应市场需求调整种植作物的面积，自主选择种植有市场销路的作物。这些政策调整意味着继生产者取得土地经营自主权后，农村经济体制改革迈入了新的阶段，率先开始了由计划经济体制向市场经济体制的过渡。