三、民族区域自治制度的选择和确立

　　在世界上第一个社会主义国家苏联已经实行共和国联邦制的情况下，《共同纲领》没有照搬“老大哥”的经验，而是创造性地确立了民族区域自治制度，把新中国确定为一个统一的多民族的人民共和国。周恩来称之为“史无前例的创举”《周恩来选集》下卷，第258页。

　　这一创举来之不易。中国共产党成立伊始，就把解决民族问题、实现民族平等和团结作为中国新民主主义革命的一项重要内容。但是，由于受列宁民族自决理论、苏联联邦制实践及共产国际的影响，幼年时期的中国共产党对如何运用马克思主义的民族理论来解决中国民族问题还处于摸索阶段，在很长一段时期内都是主张民族自决和建立联邦制国家。从民主革命时期的《中国共产党第二次全国代表大会宣言》、《中华苏维埃共和国宪法大纲》，到抗战时期的《论联合政府》，再到解放战争时期的《中国人民解放军宣言》，都是主张尊重民族自决权，“建立中华联邦共和国”《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社1982年版，第77—78页。。

　　需要指出的是，抗日战争和解放战争期间中共曾有过民族自治的主张和实践。1947年在中共领导下内蒙古成立了民族自治政府。一些学者据此认为中国共产党的民族区域自治理论在抗战时期就已形成，这其实是不准确的。中国共产党关于民族的政策在抗战期间的确发生了变化，但这个变化更多地表现在斗争策略上，不足以表明中国共产党此时就已改变和放弃了建立联邦制共和国的设想。即使是中共领导成立的内蒙古自治政府，依然是联邦制思想框架下的民族区域自治，而不是后来意义上的统一国家内部地方性的民族区域自治。

　　最后确定实行统一国家内部地方性的民族区域自治，建立一个统一的多民族的人民共和国，是《共同纲领》才确定的原则。这也是经历了一个过程的。在《共同纲领》第一次起稿阶段，《中国人民民主革命纲领草稿》中有“少数民族有自决和自治之权利”，“建立各民族自由联合的，独立、自由、民主、统一与富强的中华人民民主共和国”《中国人民民主革命纲领草稿》第1稿，1948年10月。的提法，虽然没有明确提出联邦制，但“各民族自由联合”实际上是联邦制的意思。这与中国共产党此前一贯的民族政策是一致的。1949年6月，新政协筹备会成立后第三小组重新起草《共同纲领》时，也未提出异议。受第三小组委托、由周恩来起草的《新民主主义的共同纲领》明确提出：中国境内各民族平等联合，“实现各民族的自治权，并根据自愿与民主的原则，组成中华各民族联邦”《建国以来周恩来文稿》第1册，第296页。。毛泽东初次修改周恩来8月下旬的送审稿时，对此也未作改动。这也说明，直到1949年8月新中国成立前夜，在新中国的国家制度构成上，中共领导人还没有改变建立国内各民族自由联合的中华联邦共和国的设想。然而，在决定性的历史时刻，中共领导人最后放弃了民族自决和建立中华联邦共和国的设想，选择了统一国家内部地方性的民族区域自治和建立一个统一的多民族的人民共和国。这是一个重大的关系全局的历史性决定。这个改变发生在《共同纲领》第三次起稿阶段，即《中国人民政治协商会议共同纲领》起草阶段。

　　笔者目前看到的《共同纲领》第三次起稿阶段中，最早的一份过程稿是1949年9月5日毛泽东修改的一份铅印稿《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》。在这份草案中，“民族自决”、“组成中华各民族联邦”的提法都没有了，“民族政策”单列为第六章，共四条。后来周恩来对这四条作了修改。其中，关于民族区域自治一条的原文和周恩来的修改情况如下：

　　各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居人口的多少和区域大小，分别建立各种民族自治机构。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地机构政权中均应有适当相当名额的代表，以增强各民族的团结。周恩来对《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》的修改稿，1949年9月。

　　周恩来的修改，有的代表个人意见，有的是吸收了各方面的意见，其中最重要的是加写了“应实行民族的区域自治”。为什么放弃联邦制而采取民族区域自治？9月7日，周恩来在向政协代表作关于人民政协几个问题的报告中作过解释：“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制……任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治。今天到会的许多人是民族代表，我们特地向大家解释，同时也希望大家能同意这个意见。”《周恩来统一战线文选》，第139—140页。