三、第一届全国人大召开后政协职能和组织的变化

　　一届全国人大召开后，人民政协的职能和组织随之发生改变。此前，中共中央召开第四次全国统战工作会议。会议强调人民政协作为统一战线组织，是贯彻中共统战政策，实现和巩固工人阶级领导权的重要形式，对于动员和团结全国人民，巩固人民代表大会制度和人民民主专政，完成国家工业化和社会主义改造，有着重要作用和意义。会议指出，统一战线必须坚持和加强，人民政协不但不应取消，还应进一步加强。人大召开后不久，中共中央进一步讨论了人民政协的性质和今后的工作，根据毛泽东的意见确定了如下原则：l．全国人大已经召开，政协的性质将成为团结全国各民族、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织。政协既不是国家权力机关，也不同于一般的人民团体，而是党派性的统一战线组织。2．人民政协的任务，主要是协商国际问题；对全国人大代表和地方同级人大代表候选人，及政协各级组织组成人员的人选，进行协商；协助国家机关，推动社会力量，解决社会各阶级问的相互关系，并联系人民群众，向国家有关机关反映民意，提出建议；协商和处理政协内部和各党派、团体间的合作问题；在自愿基础上学习马列主义，进行思想改造。3．人民政协组织，以各民主党派、各人民团体为基础组成，包括少数民族和国外华侨代表，必要时可吸收个人参加；政协不再设立全体会议，将原政协全体会议、全国政协、全国政协常委会三层，改为全国政协及其常委会两层；全国政协和地方政协之间，是指导关系。四、全国政协名单由各党派协商提名，要扩大团结，要有代表性，照顾并注意到各方面的带头人物，体现统一战线的广大规模。

　　周恩来根据上述精神，在10月召开的政协常委会上就人民政协章程内容、参加政协单位和个人共同遵守的标准、政协组织的改变作了说明。毛泽东在一届全国政协换届前再次召集中共和各民主党派、团体、无党派民主人士座谈。当时，仍有一些人担心全国人大召开后，人民政协的地位将不如过去；一些人担心宪法没有规定人民政协的地位，对政协以后如何进行工作感到没有依据；有人对政协是否有必要存在抱有怀疑；还有人认为政协应具有一定的权力，应该使它具有国家权力机关或半机关的性质。毛泽东对此就人民政协的作用和性质强调了两点：1．人大召开后政协仍可发挥作用。他说，人民代表大会并不妨碍政协进行政治协商、讨论；新中国所做的事情虽然大体上都是正确的，但办法还很不完备，还需要各方面协商、讨论，各党派、各民族、各团体的领导人物，大家一起来协商新中国的大事非常重要。例如宪法草案就是经过协商、讨论，从而使它更为完备；人民代表大会代表性虽然很大，但它还不能包括所有的方面，所以人民政协仍有存在的必要，并不是多余的。2．不能把政协搞成国家机关。他说，人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把人民政协也搞成国家权力机关，就成为二元论了，这样就重复了、分散了，民主集中制就讲不通了。人民政协是各党派的协商机关。共产党就是党派，也不是国家机关，但它的价值并不因此而有所降低。毛泽东的讲话，明确了人民政协的性质、地位、作用，使各方面人士取得共识。l2月25日，第二届全国政协第一次会议召开，通过《中国人民政治协商会议章程》。《章程》对原《组织法》的有关条款主要作了下列修改：

　　(一)《章程》规定，因一届全国人大已经召开，《宪法》已经颁布，《共同纲领》已为《宪法》所代替，人民政协全体会议代行全国人大职权的任务已经结束。并将政协组织由原来的三层，改为全国政协、全国政协常委会二层。

　　(二)关于人民政协的任务，《章程》将《组织法》规定的“旨在实行新民主主义”，改为“为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。”

　　(三)《组织法》未提中共对人民政协的领导。《章程》则明确规定：“人民民主统一战线必须进一步巩固和发展，中国共产党的领导核心作用必须进一步加强。中国人民政协在中国共产党领导下，将继续通过各民主党派、各人民团体的团结，更广泛地团结全国各族人民，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。”

　　(四)《组织法》规定，全国政协委员及候补委员由各民主党派、各人民团体和全国政协邀请的个人，经人民政协全体会议“选举”产生。《章程》取消全国政协候补委员，将全国政协的产生改为由各民主党派、各人民团体“推出”的代表组成，必要时可邀请个人参加。每届全国政协委员的参加单位、名额和人选，由上届全国政协常委协商决定。每届全国政协期间，有必要增加或变更委员人选时，由本届全国政协常委协商决定。

　　(五)《组织法》未规定全国政协任期，规定会期每半年举行一次。《章程》规定全国政协每届任期4年，将会期改为每年举行一次。

　　(六)《组织法》规定，全国政协常务委员、主席和副主席由全国政协互选产生。《章程》未规定常委会的产生方法。增设全国政协名誉主席。

　　(七)《组织法》规定，全国政协具有“协商并提出对中央人民政府的建议案”的职能。《章程》取消此款。将全国政协的职能改为，“就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项，进行协商和工作。”

　　(八)《组织法》未规定全国政协与地方政协的关系。《章程》则具体规定：1．全国政协和各级地方政协对下一级地方政协的关系是指导关系；2．省、自治区、直辖市和市设省政协、自治区政协、直辖市政协和市政协。地方政协是人民民主统一战线地方组织。其任务是遵守政协章程，推行全国政协的决议和号召，协商进行地方人民民主统一战线的工作。省政协每届任期四年。直辖市、市和其他地方政协每届任期二年；3．地方政协设常委会主持会务，由地方政协主席、副主席及常委组成。

　　1954年人民政协《章程》，为以后历届政协奠定了基本的政治原则。全国人大召开后，人民政协作为中共领导的统一战线机关，在中国政治生活中继续发挥着多党合作与政治协商的重要作用。人民政协的政治地位与人民代表大会略同，故以“两会”并称。但由于政协脱离于国家政权之外，决定了与人大在权力上存在着根本的区别。第一，各级人民代表大会和人民政府分别是国家的权力机关和行政机关，所颁布法令具有法律上的强制性；政协则只能对国家政治生活和统一战线中的重大问题进行政治协商，协商结果并不具法律效力。第二，国家权力机关对政府有监督、质询、弹劾之权。政协对政府提出的批评和建议并不具有法律上的约束力。第三，国家权力机关按照民主集中制的原则和有关法律程序行使权力，政协对各种事项和内部关系只能通过协商来解决。第四，国家权力机关的代表由人民选举产生，受人民监督。政协委员则不经过选举而是由各党派、团体协商产生。因此，人民政协的性质与西方国家的“上院”、“参议院”截然不同。政协与人大的关系绝非西方政体中上院与下院、众议院与参议院二者相互牵制、制约的关系。这是当代中国多党合作与政治协商制度的政治特点，也是人民政协应当遵循的基本原则。

　　(本文作者　 当代中国研究所研究员　 北京　 100009)