人民政协是中国共产党领导的统一战线和多党合作与政治协商的主要组织，也是当代中国基本政治制度之一。在1949年至l954年共同纲领时期，人民政协全体会议代行全国人民代表大会的职权。随着一届全国人大的召开，政协的职能和组织发生重要变化。

　　一、第一届全国人大召开前的人民政协

　　在第一届全国人民代表大会召开以前，人民政协的任务是经过各民主党派、人民团体的团结，去团结全国各民主阶级、各民族，共同努力实行新民主主义，建立及巩固人民民主专政，建设独立、民主、和平、统一及富强的中华人民共和国。共同纲领时期的人民政协共分三个层次：

　　第一个层次是全体会议。由于尚未召开全国人大，政协全体会议被赋予代行全国人大职权，主要为：l．制定或修改中国人民政协组织法；2．制定或修改共同纲领；3．在全国人民代表大会召开前，执行全国人大的职权；4．在全国人大召开后，向全国人大或中央人民政府委员会提出建设案；5．选举全国政协。因此，政协全体会议具有立法权(制定或修改中央人民政府组织法)、选举权(选举中央人民政府委员会)，并有决议权。这种最高形式的协商形式在政协历史上仅开过一次。人民政协《组织法》虽然规定全体会议每三年召开一次，但实际上未能实行。

　　关于政协一届全体会议的职权问题，迄今仍存在一种误解，认为在一届全国人大召开前，仅以政协全体会议作为国家最高权力机关。但是，根据《共同纲领》的规定，人民政协全体会议虽代行全国人大职权，在通过了《中央人民政府组织法》，选举出中央人民政府委员会之后，即将国家最高权力移交给中央人民政府委员会。《中国人民政治协商会议组织法》对全体会议执行全国人大职权具体限定为：1．制定或修改中央人民政府组织法；2．选举中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权；3．就有关全国人民民主革命事业或国家建设的根本大计或重要措施，向中央人民政府委员会提出决议案。实际上，政协全体会议的职权主要集中于前两项。董必武曾在一届政协全体会议上对全体会议的职权作过说明，即人民政协全体会议“虽然选举出中央人民政府委员会，但在中央人民政府委员会选出之后，后者即为行使全国最高权力的机关”。周恩来后来也多次提到：“政协第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，制定了《共同纲领》，组织了中央人民政府，宣告了中华人民共和国的成立，胜利地完成了它的历史任务”；人民政协“作为代行权力机关的只是第一届全体会议，几天会散了，权力已授给中央人民政府”。因此，共同纲领时期的国家最高权力机关，应是一届政协全体会议及其选举产生的中央人民政府委员会。

　　第二个层次是全国政协。人民政协全体会议闭幕以后，设政协全国委员会(简称全国政协)，由政协全体会议选举产生。其性质为“国家政权以外各党派、各人民团体的协议机关”。全国政协因自成立起便脱离于国家政权之外，故没有立法权、选举权和决议权，只有建议权。其职权主要为：保证实行人民政协全体会议及全国政协的决议；协商并提出对中央人民政府的建议案；协助政府动员人民参加人民民主革命及国家建设工作；协商并提出参加人民政协各单位在全国人民代表大会代表选举中的联合候选名单；协商并处理其他有关人民政协内部合作的事宜等。全国政协委员及候补委员名额由人民政协全体会议临时决定。人民政协《组织法》虽然规定，全国政协每半年开会一次，由全国政协常委会召集。但是，一届全国政协在一届人大召开前的5年中，仅召开过4次会议。《组织法》的这条规定，亦未完全实行。

　　第三个层次是全国政协常务委员会(简称全国政协常委会)。一届全国政协常委会由全国政协互选常务委员若干人组成，设主席一人，副主席若干人主持常委会会务。政协常委会的职权为：执行人民政协全体会议和全国政协的决议，进行日常工作。政协常委会根据主席、副主席视工作的需要召开会议。全国政协主席可根据需要，邀请中央人民政府委员或政府有关部门负责人，列席全国政协及其常委会会议。5年中一届全国政协常委会共召开过64次会议，平均每年开会l2次以上。会议数目不仅超过同期的中央人民政府委员会会议，且大多扩大到在京的全国政协委员。

　　全国政协设秘书长一人，由全国政协选举产生。设副秘书长若干人，由政协常委会选任。设秘书处，在秘书长领导下承办日常事务。秘书处设处长、副处长，均由政协常委会任免。

　　第一届全国政协及其常委会进行政治协商的主要内容和工作是：l．中共和中央人民政府对有关国家大政方针和统一战线中的重大问题，需要同各民主党派、各人民团体和各界代表人士协商时，提到全国政协或其常委会进行协商。取得协议后，由政府制定成法律、法令公布施行。全国政协或其常委会对一些重大问题认为需要向中央人民政府提出建议时，可提建议案送请政府采纳实行。2．协调统一战线内部，包括各民主阶级与阶层之间、各党派之间、全国政协与地方政协之间的各种关系。一届全国政协所设工作机构和工作制度主要有：

　　(一)工作组。工作组是政协委员开展经常性的工作机构。一届全国政协分设政治法律、财政经济、文化教育、外交、国防、民族事务、华侨事务、宗教事务8个组。每组设组长一人，副组长二至三人，由政协常委会指定。各工作组主要由在北京的全国政协委员组成，任务是协助政府审议法案，收集和反映民意等，并研究问题，提出建议。

　　(二)工作会议。工作会议由全国政协秘书长、副秘书长、各工作组组长、秘书处正、副处长及其他有关专职负责人组成。秘书长主持会议，每周举行一次。其任务除组织执行全国政协和政协常委会决议、讨论决定全国政协日常工作外，还就参加人民政协的单位所提出的有关统战工作的问题进行协商。协商时须邀请有关单位代表出席，并将协商结果报告政协主席。工作会议所作重要决定，亦须呈报主席、副主席审核，并经主席批准。

　　(三)“双周座谈会”和“学习座谈会”。前者是由参加人民政协的各民主党派、各人民团体所推代表组成的时事政治座谈会，目的是对政策时事、统战工作交换意见。座谈会分别由中共、各民主党派和无党派民主人士轮流主持，并设有主席团。学习座谈会是为在京的各民主党派、各人民团体、全国政协、中央人民政府及政务院五方面高级人士设立的经常性学习组织。

　　二、第一届全国人民代表大会提前召开