三、在产生方式上。中央人民政府实行政治协商基础上的民主选举原则

尽管由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会的职权，但中央人民政府俨然是通过选举产生的。

在抗日战争时期，毛泽东就提出了普选政策。他在《抗日根据地的政权问题》中说：“抗日统一战线政权的选举政策，应是凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权。抗日统一战线政权的产生，应经过人民选举。”[21]他还在《新民主主义论》中指出：“必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。”[22]他把选举作为结束国民党一党专政的一个重要步骤的关键环节。他说：第一个步骤，目前时期，经过各党各派和无党无派代表人物的协议，成立临时的联合政府；第二个步骤，将来时期，经过自由的无拘束的选举，召开国民大会，成立正式的联合政府。[23]他指出：“没有人民的自由，就没有真正民选的国民大会，就没有真正民选的政府。”[24]关于人民代表大会选举政府问题，1948年1月18日，毛泽东在《关于目前党的政策中的几个重要问题》中指出：“现在时期，在乡村中可以而且应当依据农民的要求，召集乡村农民大会选举乡村政府，召集区农民代表大会选举区政府。县、市和县市以上的政府，因其不但代表乡村的农民，而且代表市镇、县城、省城和大工商业都市的各阶层各职业人民，就应召集县的、市的、省的或边区的人民代表大会，选举各级政府。在将来，革命在全国胜利之后，中央和地方各级政府，都应当由各级人民代表大会选举。”[25]

在筹建新中国的新政治协商会议筹备会上，毛泽东指出：“必须召集一个包含各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨的代表人物的政治协商会议，宣告中华人民共和国的成立，并选举代表这个共和国的民主联合政府。”[26]正是实行这一原则，由全国各民主党派、各人民团体、人民解放军、各地区、各民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议第一届全体会议于9月29日通过人民政协全国委员会《选举办法》，协议选举委员，并决定中央人民政府委员会用无记名联记的方式投票选举。9月30日，大会举行选举，主席团执行主席刘少奇、李立三、沙千里、梁希、盛丕华担任选举总监督，主席团指定60人监票。投票后，执行主席开箱核对票数，监票人分20组同时开票登记票数。[27]经选举，毛泽东当选中央人民政府主席，朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗当选副主席，陈毅等56人当选委员，由他们组成中央人民政府委员会。[28]其中，在中央人民政府副主席中，宋庆龄为政协特别邀请人士，李济深为中国国民党革命委员会的代表，张澜为中国民主同盟的代表。由毛泽东起草的《中国人民政治协商会议第一届全体会议宣言》指出，会议按照新民主主义的原则，制定了中国人民政治协商会议组织法、中华人民共和国中央人民政府组织法、中国人民政治协商会议共同纲领，选举了中国人民政治协商会议全国委员会、中华人民共和国中央人民政府委员会。“中华人民共和国现已宣告成立，中国人民业已有了自己的中央政府。这个政府将遵照共同纲领在全中国境内实施人民民主专政。”[29]中国的历史，从此开辟了一个新的时代。

四、在中央与地方关系上，中央人民政府在少数民族地区实行民族区域自治原则

中国是一个统一的多民族国家。面对半殖民地半封建的近代中国社会，中国共产党曾有过联邦制的主张，然而随着新民主主义革命的胜利，建立新中国面临仿效苏联实行联邦制抑或根据本国国情实行民族区域自治的抉择。采用的国家结构形式不同，建立在这一基础之上的中央人民政府就会是截然不同的情形和状态。因此，筹建中央人民政府，必须解决国家结构形式问题，由此确立了民族区域自治原则。

在共同纲领起草过程和对草案进行修改中，毛泽东提出并思考的一个重要问题就是新中国实行什么样的国家结构形式。根据周恩来1949年9月7日在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前向政协代表所作《关于人民政协的几个问题》的报告，在《共同纲领》起草过程中，负责起草工作的中共中央确曾在国家制度方面考虑过“是不是多民族联邦制”。他说，“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来，请大家考虑”。“这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。”[30]2003年出版的《毛泽东传》(1949--1976)说，“在起草《共同纲领》的时候，毛泽东提出：要考虑到底是搞联邦制，还是搞统一共和国，实行少数民族地区自治。”[31]周恩来在上述说明时还指出：“我们的国家是属于四个民主阶级的人民民主专政，反动的封建阶级、官僚资产阶级的分子不能列入人民的范围。等到他们彻底悔悟和改造后才能取得人民的资格。中国的少数民族也应该包括在中华人民共和国之内，承认他们的自治权。因此，我们认为中华人民共和国这个国名是很恰当的。”他还特别指出：“我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。”[32]这表明，为解决新中国国家结构形式问题，中共中央和毛泽东在中国人民政治协商会议筹备和《共同纲领》起草期间研究中国国情和民族状况，最终作出了中国不宜实行联邦制而实行民族区域自治的决策。

9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《共同纲领》。关于民族政策，该纲领规定：“中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的人民公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。”“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”[33]《共同纲领》以临时宪法的形式确立新中国实行民族区域自治制度，从而奠定了新中国单一制的国家结构形式的政治与法律地位。

中共中央和毛泽东决策中国实行民族区域自治，排除了建立联邦制或邦联制的中央政府的可能。实行民族区域自治，就要求建立单一制的中央集权制的新中国及其中央人民政府。否则，所建立的中央人民政府就是另外的情形。而且，正是由于这一决策，以及建国以来的宪法用国家根本大法的形式确立民族区域自治的法律地位，开创了中国民族区域自治的发展道路。从此，民族区域自治制度成为我国的一项基本政治制度。

　   (作者为中国社会科学院当代中国研究所，北京100009)

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[28]人民日报，1949—10—02．

[29)人民日报，1949—10一0l．

(31]中共中央文献研究室．毛泽东传：1949--1976(上)[M]．北京：中央文献出版社，2003．22．