二、在组织形式上，中央人民政府是“基于民主集中原则的人民代表大会制的政府”

“基于民主集中原则的人民代表大会制的政府”作为建立中央人民政府的一项基本原则，是中国人民政治协商会议第一届全体会议于1949年9月27日通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第一章第二条所规定的内容。它表明，新中国中央人民政府实行基于民主集中原则的人民代表大会制，是参加政治协商会议的中国共产党、各民主党派、各人民团体和各社会贤达关于中央人民政府组织形式的共同认识，也在一定意义上反映了毛泽东在创建新中国中央人民政府中对民主集中制这一中国共产党的组织制度和领导制度的运用。

首先，毛泽东认为民主集中制是新民主主义共和国的政体。在抗日战争时期，对于国民党一党派一阶级的独裁政体，他指出，必须改变为各党派各阶级合作的民主政体。他认为：“抗日是一件大事，少数人断乎干不了。勉强干去，只有贻误。政府如果是真正的国防政府，它就一定要依靠民众，要实行民主集中制。它是民主的，又是集中的；最有力量的政府是这样的政府。国民大会要是真正代表人民的，要是最高权力机关，要掌管国家的大政方针，决定抗日救亡的政策和计划。”[10]抗日统一战线政权的组织形式，“应是民主集中制”[11]。对于民主集中制及其对政府的意义，毛泽东在回答英国记者贝特兰时指出，对于中国，民主和集中都是必需的。“一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。只有采取民主集中制，政府的力量才特别强大。”[12]而对于新民主主义的政权组织，毛泽东主张“采取民主集中制”。他认为：“只有民主集中制的政府，才能充分地发挥一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反对革命的敌人。”“如果没有真正的民主制度，就不能达到这个目的，就叫做政体和国体不相适应。”[13]1948年9月8日，毛泽东在中央政治局会议上对于人民民主专政的政权形式，明确指出：“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制”，“在中国采用民主集中制是很合适的。”中共中央10月27日起草完成的《中国人民民主革命纲领草稿》规定，“中华人民民主共和国各级政权的构成，不采取资产阶级民主的三权鼎立制，而采取人民民主的民主集中制”。

其次，与民主集中制相联系，毛泽东主张实行人民代表大会制度。他在《新民主主义论》中说：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”[14]他在《论联合政府》中指出，新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”[15]对于在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村(乡)两级人民代表会议，毛泽东赞成“是一项极可宝贵的经验”，认为只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。

在1948年9月的政治局会议上，关于建立新中国的政权制度问题，毛泽东说：“过去我们叫苏维埃代表大会制度，……这是死搬外国名词。现在我们就用‘人民代表会议’这一名词。”[16]10月8日，中共中央将毛泽东审改的《关于召开新的政治协商会议诸问题》草案电示东北局，征求在哈尔滨的民主人士的意见。在讨论如何成立中央政府问题时，一种意见主张新政协即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府。[17]11月3日，中共中央电示东北局：依据目前形势的发展，临时中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议，即迳由新政协会议产生。[18]在新政协筹备会上，毛泽东指出，这个筹备会的任务，就是完成各项必要的准备工作，迅速召开新的政治协商会议，成立民主联合政府。在新政协开幕会上，他强调：“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础之上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。”[19]尽管由于普选条件不具备，是由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会的职权，但这样做，并没有否定人民代表大会制度本身。周恩来在1949年9月7日向政协代表作报告时指出：“将来人民代表大会，是要经过普选方式来产生的。关于普选，本来应该做到普遍的、平等的、直接的、不记名的投票，但这对中国现在的情况来说，是非常困难的。”[20]因此，这样做，也是为将来实现人民代表大会制度的一种现实选择。