在创建新中国的过程中，中国共产党将马克思主义的国家学说与中国革命和建设的具体实践相结合，回答了新民主主义革命胜利之后建立一个什么样的新中国以及如何成立中央人民政府的问题。其中，成立中央人民政府，是党领导全国各族人民当家作主、掌握全国政权并执政的首要工作。毛泽东在领导中央人民政府筹建的过程中，遵循国体与政体的规定性，将民主选举与政治协商相结合，并从中国是一个统一的多民族国家这一基本国情出发，确立了创建中央人民政府的基本理念与方略。中央人民政府的成立开启了中华人民共和国的历史篇章。

一、“无产阶级领导的各民主阶级联盟”是新中国国体对中央人民政府的规定性

中央人民政府的属性是由新中国的国体所决定的。国体是国家的阶级本质，是由社会各阶级、阶层在国家中的地位所反映出来的国家的根本属性。中国无产阶级和中国共产党是创建新中国的领导阶级与核心力量，其阶级性和先进性则决定了新中国国体的实质。从创建新中国的历史发展看，“无产阶级领导的各民主阶级联盟”成为党在领导新民主主义革命中逐步形成的关于新中国国体的基本论述。

1939年12月，毛泽东在《中国革命和中国共产党》中指出：“谁要是想撇开中国的无产阶级、农民阶级和其他小资产阶级，就一定不能解决中华民族的命运，一定不能解决中国的任何问题。中国现阶段的革命所要造成的民主共和国，一定要是一个工人、农民和其他小资产阶级在其中占一定地位起一定作用的民主共和国。换言之，即是一个工人、农民、城市小资产阶级和其他一切反帝反封建分子的革命联盟的民主共和国。这种共和国的彻底完成，只有在无产阶级领导之下才有可能。”[1]他在《新民主主义论》中，对于“中华民主共和国”的国体指出：“中国无产阶级、农民、知识分子和其他小资产阶级，乃是决定国家命运的基本势力。这些阶级，或者已经觉悟，或者正在觉悟起来，他们必然要成为中华民主共和国的国家构成和政权构成的基本部分，而无产阶级则是领导的力量。”“中华民主共和国，只能是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国。”[2]关于“有些人怀疑共产党得势之后，是否会学俄国那样，来一个无产阶级专政和一党制度”，毛泽东在《论联合政府》中说：“几个民主阶级联盟的新民主主义国家，和无产阶级专政的社会主义国家，是有原则上的不同的。毫无疑义，我们这个新民主主义制度是在无产阶级的领导之下，在共产党的领导之下建立起来的，但是中国在整个新民主主义制度期间，不可能、因此就不应该是一个阶级专政和一党独占政府机构的制度。只要共产党以外的其他任何政党，任何社会集团或个人，对于共产党是采取合作的而不是采取敌对的态度，我们是没有理由不和他们合作的。”“中国现阶段的历史将形成中国现阶段的制度，在一个长时期中，将产生一个对于我们是完全必要和完全合理同时又区别于俄国制度的特殊形态，即几个民主阶级联盟的新民主主义的国家形态和政权形态。”[3]

1947年11月，毛泽东曾分别致信陈瑾昆和吴玉章，考虑新政权宪草内容“以工农民主专政为基本原则”。他在致陈瑾昆的信中说：“兄及诸同志对于宪草，惨淡经营，不胜佩慰。惟发表时机尚未成熟，内容亦宜从长斟酌，以工农民主专政为基本原则(即拙著《新民主主义论》及《论联合政府》中所指之基本原则)。”[4]他在致吴玉章的信中谈了大致相同的内容。[5]然而，毛泽东这时提出“以工农民主专政为基本原则”，并不意味着他主张新政权要由中国共产党一党包办。根据上述信件的内容可知，毛泽东所说的以工农民主专政为基本原则，是从国体角度重申了《新民主主义论》和《论联合政府》中的基本原则。

1948年4月1日，毛泽东在《在晋绥干部会议上的讲话》中指出，新民主主义革命“不能由任何别的阶级和任何别的政党充当领导者，只能和必须由无产阶级和中国共产党充当领导者”。“由参加这个革命的人们所组成的统一战线是十分广大的，这里包括了工人、农民、独立劳动者、自由职业者、知识分子、民族资产阶级以及从地主阶级分裂出来的一部分开明绅士，这就是我们所说的人民大众。由这个人民大众所建立的国家和政府，就是中华人民共和国和无产阶级领导的各民主阶级联盟的民主联合政府。”[6]8月，中国第六次全国劳动大会通过《关于中国职工运动当前任务的决议》，号召“建立所有各民主阶级联合专政的人民民主共和国”[7]。l2月30日，毛泽东在为新华社写的1949年新年献词《将革命进行到底》中将新中国的国体表述为：“在全国范围内建立无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的共和国。”[8]9月29日。中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》在序言中指出，“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导”。在第一章总纲中规定，“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的，以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”[9]。

历史发展表明，“无产阶级领导的各民主阶级联盟”是建立中央人民政府的阶级基础和政治前提，舍此，则与新中国国体相适应的中央人民政府就无从建立起来。它一方面反映了新中国的阶级基础，另一方面反映了中国共产党与各民主党派协商建国的鲜明历史特点。由此决定，为筹建中央人民政府，毛泽东根据新中国的国体，主要从中央人民政府实行什么样的组织形式、以什么样的方式产生，以及建立什么样的中央与地方的关系等方面，确立了筹建中央人民政府的基本理念与方略。