三、1954年宪法确立的当代中国地方政制

　　1954年宪法首次对地方政府制度做出法律规定，确立了当代中国地方政府制度。

　　首先，1954年《宪法》对地方政权组织做了明确规定。人民代表大会制度是中华人民共和国的根本政治制度。此前，由于尚未召开各级人民代表大会，各级国家政权均采用“议行合一”，即中央人民政府不但是最高行政机关，也是最高权力机关。地方各级人民政府一律由上级任命组成，既是地方行政机关，又是地方权力机关。

　　1954年《宪法》改变了这种政权体制，将国家机构中的立法权与行政权分离，规定全国人民代表大会是最高权力机关，是国家立法的唯一机关；全国人民代表大会产生的国务院，即中央人民政府，为国家最高行政机关。对于行政权与立法权的关系，宪法规定：国务院必须向全国人民代表大会及其常务委员会负责，并报告工作。地方政权同样由地方各级人民代表大会和同级人民政府组成。地方各级人民代表大会是各级地方国家权力机关，产生的各级人民政府是各级地方国家行政机关。地方人民政府必须向同级人民代表大会负责，并报告工作。

　　地方各级人民代表大会的职权是：在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行；规划地方的经济建设、文化建设和公共事业；审查和批准地方的预算和决算；保护公共财产；维护公共秩序；保障公民权利；保障少数民族的平等权利。[14]

　　县以上人民政府的职权是：在本行政区内根据法律、法令、规定行政措施，发布决议和命令；主持本级人民代表大会的选举；召集本级人民代表大会会议，向本级人民代表提出议案；领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；执行经济计划，执行预算；管理市场和地方国营工商业；领导农业、手工业和互助合作事业；管理税收、交通和公共事业；管理文化、教育、卫生、优抚、救济和社会福利工作；管理兵役；保护公共财产、维护公共秩序、保障公民权利；保障少数民族的平等权利；办理上级国家行政机关交办的其他事项等。[15]

　　1954年后，中央人民政府称国务院，地方各级人民政府一律称“人民委员会”，即省人民委员会、市人民委员会、县人民委员会、乡（镇）人民委员会。地方各级人民委员会即人民政府，都是国家行政机关，一律服从国务院。

　　其次，1954年《宪法》确立了民族区域自治制度。中国是统一的多民族国家，除汉族外，还有五个少数民族。据1953年首次人口普查统计，当时少数民族约占全国总人口的6%，分布在全国64%地区。[16]

　　历史上，清朝设理藩院，专司少数民族事务。从雍正朝开始，中央政府对西南各少数民族聚居地区实行大规模的改土归流，废除土司，改设府、厅、县派官治理。清代还划内外蒙古为四十一部（旗）、青海五部（旗）、西藏四部分而治之。至光绪朝，在西北维吾尔等少数民族聚居的新疆，与内地一样设新疆省进行统治。北洋政府时期，改理藩院为蒙藏事务局，隶属内务部（后直属于大总统），在内蒙旧地和川、藏相邻的地方划“特别区”。1928年，国民政府将蒙藏局改为蒙藏委员会，直属行政院；将特别区划为热河、察哈尔、绥远、西康四省；在西北回、藏等少数民族较多地区增设宁夏、青海二省。

　　中共在少数民族问题上曾作过反复探索，早年一度主张实行“联邦制”。1922年中共中央“二大”提出：“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治联邦”[17]延安时期，中共在少数民族聚居地区实行民族自治。1945年，毛泽东在“七大”政治报告中又提出：“允许各少数民族有民族自决权及在自愿原则下和汉族建立联邦制国家的权利。”[18]以后，中共抛弃了“联邦制”的主张，确立在少数民族聚居地区实行民族区域自治政策，并于1947年建立了内蒙古自治区。

　　中华人民共和国成立时，《共同纲领》规定，在各少数民族聚居地区，应实行民族的区域自治。[19]1952年，中央人民政府根据推行民族区域自治工作中出现的问题和取得的经验，公布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（以下简称《纲要》），规定了实行民族区域自治的基本原则，即各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分离的一部分。各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导。[20]《纲要》还对各级自治区、自治机关、自治权力、自治区内民族关系、自治区上级人民政府的领导原则作了统一规定。1950年后，全国民族区域自治工作全面推行，至1953年6月，全国已建各级民族自治区一百三十个，其少数民族人口约四百五十万人。[21]其中，相当于县和县级以上的民族自治区四十七个，除规模最大的内蒙古自治区外，还建有桂西壮族自治区、西康省藏族自治区、湘西苗族自治区、海南黎族、苗族自治区、西康省凉山彝族自治区、云南省西双版纳傣族自治区、吉林省延边朝鲜族自治区、青海省玉树藏族自治区、四川省藏族自治区、绥远省伊克昭盟蒙族自治区及乌兰察布盟蒙族自治区等。[22]另外从1950年起，中央人民政府组织了对全国各少数民族的民族识别工作，至1953年确认了三十八个少数民族，为民族区域自治制度载入1954年《宪法》打下了基础。