英国对南海诸岛主权问题的立场考论
——以“克洛马事件”为中心
南海诸岛是中国的固有领土，近现代西方列强对南海诸岛及其附近海域的侵略侵害了中国对这些岛礁的领土主权，也为当代南海问题留下隐患。英国是最早入侵中国南海海域的西方列强，自称是在南海最早主张“主权”的国家。20世纪30年代后，英国对中国与法国、日本及其他南海周边国家关于南海岛屿主权的争端问题，一直保持着高度关注。1956年，“克洛马事件”发生后，英国驻东亚、东南亚外事机构密切关注事态的发展，特别是英国驻东南亚总专员公署表现得尤为突出，他们从多方积极寻求情报、资料，试图从英国曾经在中国南海海域的侵略历史中寻求一些线索，为英国对中国南沙群岛中的一些岛屿主张权力提供支持。英国外交部和海军部通过对英国的历史和现实文献、情报资料的研究，得出的结论是：英国的权力主张证据支撑力非常弱，要求相关部门远离这一争端。同时认为，中国关于南海诸岛的权力主张依据最为充分。然而，关于这段历史事实，国内只有个别学者在研究英国南海政策时有所提及。但相关描述中，对于档案的解读有张冠李戴的现象。2006年2月，《现代亚洲研究》发表了奥斯陆国际和平研究所研究人员斯坦·托纳森(Stein T nnesson)的《欧洲衰落时期的南中国海》一文，对法国、日本、英国等国在中国南海海域的侵略历史进行了系统探讨。作者在文中也对这一时段英国对南海问题的立场进行了讨论，得出的结论是直到2005年(按：该文截稿时),英国也没有正式放弃对南沙群岛的主权主张。本文依据英国外交部解密档案，通过梳理当时相关部门的通讯往来，探讨了英国持上述立场产生的过程、原因及其影响。认为英国当时通过研究确立的上述关于南海诸岛主权问题的立场，不仅再次确认其自身所谓的“权力主张”站不住脚，而且间接否认了越南关于南沙群岛权力主张的依据，同时不得不承认中国关于南海诸岛主权主张的依据最充分。尽管如此，在冷战背景下，英国不希望南海诸岛由中国政府掌控，但大英帝国日薄西山，只能把控制南海诸岛的希望寄托在美国及东南亚条约组织的身上。
一、英国与南海诸岛的历史关联
自19世纪初起，作为世界上曾经最强大的大英帝国的海军军舰不断窜入中国南海海域，并登上相关岛屿进行窥测，为英国在远东地区殖民扩张探路。19世纪中晚期，英国自称“占领”中国南沙群岛中的南威岛、安波沙洲，并特许其两个臣民拥有两岛的所有权，由此，便使英国与南海诸岛的主权争端有了某种联系。
据英国解密档案记载，1864年英国海军军舰“拉福门号”登上南威岛、安波沙洲，发现两个岛上都建设有灯塔，种植椰子树和蔬菜。1877年，两个英国人登上南威岛和安波沙洲，发现岛上有大量的鸟粪。他们向英属纳闽殖民地执行总督府提出申请，希望得到特许，以在两个岛礁上升起英国国旗，取得对两岛礁的所谓“所有权”。当年10月25日，英属纳闽殖民地执行总督、婆罗洲执行总领事特雷切(Treacher)签署了一个文件，特许两人拥有对两岛礁的“所有权”,并把该两岛礁的“所有权”登记在纳闽总督府下。文件中对“所有权”的有效性作出如下规定，即：自1877年10月25日起，10年内，如因连续5年没有对该两岛礁进行适当的开发和生产，“所有权”失效。关于在岛上升起英国国旗的申请，被转呈到英国外交部审定。英国外交部当时研究发现，这两个岛礁距英属婆罗洲和马来亚都很远，不能依据邻近原则和地理位置对这两个岛礁提出主权主张，但认为似乎没有任何其他国家政府对该两岛礁提出主权声明。1878年2月13日，与殖民办公室商议后，英国外交部告知纳闽总督称，似乎是没有人反对两个英国臣民拥有该两岛礁的“所有权”,也没有人反对他们在两岛礁上升起英国国旗。1879年，英国有关方面再度登上该岛，发现岛上鸟类、磷资源没有得到连续开发。1889年，纳闽总督又把该两岛礁的所有权授予婆罗洲的一家公司。此后，英国及英属殖民政府很少问津该两岛事。
20世纪30年代初，法国占领南沙群岛(按：法国占领“九小岛”)时，英国首先重申了其对南威岛和安波沙洲的“权利”主张，后来，虽然英国没有承认法国的主张，但也没有继续坚持自己的主张。其原因是，1932年，英国皇家法律官员认为，英国对南沙群岛中该两岛礁的权力主张在自然特性方面非常值得怀疑，因而只能提交国际永久法庭裁决。由于英国在长达20多年的时间内没有对该两岛礁行使任何有效的“主权管辖”,在国际法庭上获得支持的前景暗淡。但是，英国海军部当时却认为，有必要继续推进英国的相关主张。他们认为，南威岛有重要的战略价值。该岛居于新加坡与香港航线的中间位置，英国可以在这里建一个小型军舰的补给基地。尽管当时南威岛作为海军基地的可能性还比较小，但放任法国在这里建立军事基地是不可取的。为回应海军部的反对意见，英国外交部决定就此事咨询英国皇家法院。法官们再次给出上文的意见建议。因此，1932年7月，英国举行的一次部门间会议决定，不推动英国对南威岛、安波沙洲的“权利”主张，但也没有表示放弃相关主张。
直至新中国成立，关于南威岛“权利”主张问题，英国基本上都坚持这一立场。新中国成立后，英国虽然总体上仍然认为南沙群岛没有太大价值，但也有人开始关注南海海域潜在的经济价值和战略意义，尤其是在冷战背景下，英联邦内提防中国政府控制南沙群岛的警告不时出现，英国政府对南沙群岛的主要考虑是不愿意看到由中华人民共和国政府控制南沙群岛。1950年，中华人民共和国政府解放海南岛后，英属澳大利亚殖民政府对中国进军南海诸岛表示担忧，并正式问询英国是否打算托管南威岛及附近岛屿。理由是尽管这些岛屿商业价值不大，但有一定的战略价值。如果英国或法国接受任何一敌对国家在南沙群岛的一些岛屿上建立一个空军站，或为潜艇和小型舰艇建造海防补给基地，将是愚蠢的。澳大利亚政府的请求在英国政府圈内引发了一场有关南沙群岛战略价值的辩论，争论结果是：南沙群岛的战略价值可以忽略不计。英国海军部和参谋长们也改变了他们在20世纪30年代所坚持的看法。他们此时认为，这些岛屿的战略价值值得怀疑。在战争中，占领南沙群岛的敌人只能对来往新加坡、中国香港和菲律宾的海上航线构成较弱威胁。只有在敌人控制了海上通讯的情况下，在南沙群岛所建造的简易机场才有使用的可能，而且，任何可以预见的敌人都没有这样的控制权。
1951年，在“旧金山对日和约”签订过程中，为防止南海诸岛被中华人民共和国政府控制，也为自己未来对南沙群岛部分岛礁提出“权利”主张留有希望，英国与美国等国共同决定，对西沙群岛、南沙群岛主权归属问题进行模糊处理。在“旧金山对日和约”第二款中规定：日本放弃对南威岛、西沙群岛之一切权利、权利依据和要求。南海诸岛是中国的固有领土，正如周恩来外长所指出：“西沙群岛和南威岛正如整个南沙群岛及中沙群岛、东沙群岛一样，向为中国领土，在日本帝国主义发动侵略战争时虽曾一度沦陷，但日本投降后已为当时中国政府全部接收。”然而，“旧金山对日和约”中故意不提主权归还问题，这是对中国领土主权的严重损害，也为此后中国南海主权争端问题埋下隐患。
二、“克洛马事件”的发生及其影响
日本投降后，中国国民政府便组织力量收复了日本在侵华战争期间占领的中国南海诸岛。在战后中国国民政府接收南沙群岛的过程中，菲律宾以所谓的国防安全为借口，欲借美方力量觊觎中国南沙群岛。1946年7月23日，菲律宾刚刚脱离美国统治独立不到一个月，其外长埃尔皮迪奥·季里诺(Elpidio Rivera Quirino)便称：“中国已因西南群岛(中国南沙群岛)之所有权与菲律宾发生争议，该小群岛在巴拉旺岛以西200里，菲律宾拟将其合并于国防范围以内。”1949年，菲律宾政府内阁会议决定，派遣菲海防司令安达那安纳达(Jose V.Andrada)前往南沙太平岛“视察”;菲某些内阁成员提议，政府奖励菲律宾渔民向太平岛移居，以便将来并入菲律宾版图。对此，1949年4月13日，中国国民政府驻菲大使陈质平致函菲外交部，对菲政府拟派菲海防司令安达那安纳达前往太平岛“视察”一事，提请严重注意，并在信中申明：太平岛为中华民国之领土。5月11日，菲律宾外交部书面答复：行政会议讨论了菲律宾渔民在太平岛周围海域作业的情况，菲方保留对渔民提供进一步保护的必要性，要求中国方面提供中国与该岛的关系的资料。针对菲方要求提供中国主张太平岛主权的证据问题，中国国民政府外交部7月5日致电内政部，要求提供相关文献资料。由于内政部有关方域的重要文献已经运到台湾地区，所以，直至1950年5 月2 日，台湾当局“内政部”才给“外交部”提供了相关材料。5月3日，台湾当局“外交部”将相关材料转到其驻菲律宾“大使馆”。随后，在台湾当局考虑从太平岛撤防时，菲国内有人主张，因为南沙群岛邻近菲律宾，菲应派兵占领南沙群岛，但菲总统在5 月17日称，南沙群岛虽影响菲律宾的安全，但主权属于中国，菲律宾不便采取任何行动。
与此同时，菲律宾一所私立海事学校校长、“探险者”托马斯·克洛马(Tomas Cloma)自1948年起便开始到南沙群岛探险。1956 年3月1日，克洛马率领40人前往中国南沙群岛实施探测，当即登陆，占领北子礁、南子礁、中业岛、南钥岛、西月岛、太平岛、敦谦沙洲、鸿庥岛、南威岛等9个主要岛屿。克洛马自称“发现”了这些岛屿，在各岛竖起写有“自由邦”的所谓“占领”牌，并擅自将太平岛改名为“麦可阿瑟岛”、南威岛改名为“雷蒙岛”、西月岛改名为“卡罗斯岛”,此外，还对其他50多个岛礁擅自改名，并将“探险队”中29人留守在群岛中的12个岛。5月18日，《菲律宾纪事报》报道了这一探险活动，并称：克洛马率领40人，曾查南沙群岛，已经占领9岛，正向菲律宾外交部申请发现占有权。5月19日，菲律宾副总统兼外交部部长加西亚(Carols Garcia)宣布：“这些岛屿接近菲律宾，既无所属又无居民，因而菲律宾继发现之后，有权予以占领，而日后其他国家亦会承认菲律宾因占领而获有主权。”5月21日，克洛马通过媒体发布公告，宣布对菲律宾巴拉望以西东经11°30′至118°,北纬7°36′至11°30′海域中的43个岛屿、岛礁及浅滩拥有“所有权”。5月27日，克洛马胞弟菲列蒙(Filemon)从南沙群岛回来向媒体透露，南沙群岛鸟禽鱼丰富，有经济价值。他们现派了29人驻守，克洛马下月初将再率更多人员前往，并称无论菲政府是否承认其对各岛“所有权”,他们都将继续占领。5月28 日，克洛马致函台湾当局驻菲律宾“大使”,其中包括其宣称所占南沙群岛为“自由邦”的声明、他为该“邦”所绘的概图及他为图内各岛礁所命的新名称，以及他向全世界所发表的所谓“通告”。
对此，中华人民共和国政府及台湾当局均提出强烈抗议。1956年5月22日，台湾当局“内政部”部长王德溥就南沙群岛主权问题发表声明，指出：“南沙群岛无论就历史、地理、法理、事实上，均为中国固有领土之一部，任何国家均不得以先占为理由，对中国固有之领土非法侵占，否则倘因而发生不良后果，亦应由该主动侵略该群岛之国家负其责任。”5月29日，中华人民共和国外交部发言人发表声明称：“根据最近某些外国通讯社的报道，菲律宾外交部长加西亚在一次记者招待会上曾说，南中国海上包括太平岛和南威岛在内的一群岛屿，‘理应’属于菲律宾，理由是它们距离菲律宾最近。”“对此，中华人民共和国政府认为有必要发表如下声明：南中国海上的上述太平岛和南威岛，以及它们附近的一些小岛，统称南沙群岛。这些岛屿向来是中国领土的一部分。中华人民共和国对这些岛屿具有无可争辩的合法主权”。“中国对于南沙群岛的合法主权，绝不容许任何国家以任何借口和采取任何方式加以侵犯”。与此同时，台湾当局多次向菲方提出交涉，派军舰前往南沙群岛巡逻，并恢复在太平岛驻守。6月初，菲律宾政府成立了一个跨部委员会，研究克洛马的“自由邦”一事，主席是菲律宾外交部法务司胡安·阿莱格兰多(Juan Arreglado)。该委员会发表声明称：除南沙群岛外，这些群岛没有被任何人所有、占领、考察和主张主权。
南越当局以继承法国在南沙群岛殖民侵略衣钵为由，密切关注“克洛马事件”所引发的事态发展，并不时做出反应。1956年6月1日，南越当局外交部发表声明，指出西沙及南沙两群岛主权属于越南。6月6日，南越驻菲律宾公使接受记者采访时称：南沙群岛为法国殖民政府领土辖区之一部，越南对该群岛的主权系由法国所赋予，并称在缔结“旧金山对日和约”时，越南为对此等岛屿提出权力要求的唯一国家。历史上只有日本对越南的这一主权造成过严重威胁，而“旧金山和约”已经解决了这一问题。法国对南越当局的这一立场却不予以认可。6月8日，法国驻菲律宾临时代办照会菲律宾外交部称，法国通过1932—1933年占领享有对南沙群岛的“主权”,法国关于西沙群岛的“主权主张”让渡给越南了，但没有让渡南沙群岛。1956年8月22日，南越当局派军舰占领南威岛，并插上南越当局“国旗”。对此，8月30日，《人民日报》发表《警告武庭艳集团》的观察家评论文章，重申1956年5月29日中国政府发表的关于南沙群岛的原则立场，并提出严正警告。9月7日，台湾当局向南越当局提出抗议。南沙群岛问题一时间风起云涌、剑拔弩张。
三、英国对“克洛马事件”及其影响的反应
“克洛马事件”发生后，英国驻中国北京代办处、驻淡水领事馆、驻菲律宾大使馆及驻南越当局外交代表机构，都密切关注其驻在地对“克洛马事件”的反应，并把相关信息及时呈报英国外交部及相关驻外机构，同时针对各自面临的问题请求英国外交部给予指示。为回复英国相关驻外机构请示的问题，英国外交部研究司、东亚司、东南亚司及英国殖民办公室对英国历史以来有关南海诸岛问题的历史文献、英国政府的立场进行了深入研究和评估。
(一)英国外交部相关机构对英国在南沙群岛的“权利”主张起初既不愿放弃也不愿不介入
1956年5月22日，台湾当局“内政部”发表关于南沙群岛的声明后，英国驻淡水领事于5月25日即把相关报道的摘要呈报英国外交部。5月29日，中华人民共和国外交部发言人发表“关于南沙群岛主权问题的声明”后，5月31日，英国驻北京代办处致电英国外交部第304号电报，内附该声明的英文翻译稿、《自由中国情报》刊载的台湾当局5月22日的声明。就此问题，6月2日，英国外交部远东司西蒙(D.C.Simon)写了篇“纪要”(Minutes),“纪要”称：在英国的文献中，英国没有认可中国所称的“南沙群岛”这一名称，而是称为“提闸群礁”(Tizard Bank, 中方称“郑和群礁”),英国将“太平岛”称为“伊图巴阿岛”(Itu Aba),该岛是郑和群礁的组成部分。这些岛屿非常分散，通常不适合居住，也没有太大的经济价值。“纪要”提到1950年周恩来外长关于南海诸岛的主权声明，以及1952年英国皇家海军舰只“丹皮尔号”(Dampier)访问太平岛时，岛上有各种各样中国人留下的标识。还提到，1955年10月12日，英国外交部向美国驻英大使馆提交的第D1081/10号备忘录中，表明了英国对南威岛、安波沙洲两岛礁地位的立场，提到了英国对南威岛、安波沙洲的“权利”主张，并表示英国不承认随后其他国家关于南沙群岛的“权利”主张。在英国看来，除了南威岛和安波沙洲，南沙群岛中的其他礁都是暗礁或者浅滩，其中一些常年完全被海水覆盖，因此不适宜居住，也不适合军事部署和军事占领。“纪要”最后指出，中国已经向西沙群岛的一两个岛礁派出了武装船只，未来也可能会向南沙群岛的一些岛礁上派出武装船只。但西蒙认为，考虑到南沙群岛的经济价值、战略价值都比较小，中国不可能派出太多军事力量，以避免产生可能的国际纠纷。6月4日，英国外交部东南亚司的官员詹姆斯·莫雷(James Murrey)对此“纪要”批示称：作为平衡，我们不卷入这一争端是一种谨慎的做法，当然，我们还是应像西蒙在“纪要”谈到的那样，正式表明我们的立场。但在这一争端中，如果我们希望推进对南威岛和安波沙洲的“权利”主张，正像此前我们认为由于缺乏有效的行使主权行为一样，我们权力主张的依据非常不充分，因而，我们的主张在国际法庭上也不可能得到承认。如今，我们再次提出类似的主张，这一主张得到承认的可能性仍然值得怀疑。可见英国外交部有关部门，虽然骨子里仍不情愿放弃英国对南威岛和安波沙洲的“权利”主张，但是卷入这次争端的意愿也不强。
(二)英国民间人士及相关驻外机构非常关注英国在南海问题上的“权利”主张
与英国外交部认为南沙群岛战略价值不大不同的是，一位名叫约翰·罗杰(John H. Lodge)的执着的英国人，多次给英国国会议员、外交部写信，提请他们维护英国在南威岛、安波沙洲的“权利”主张。1946年，罗杰写信给国会议员克拉克(Clarke)上校，指出这些岛屿对捍卫英属北婆罗洲、新加坡的安全至关重要。罗杰试图了解英国政府对这些岛礁的立场。英国下议院在回复中称：1933年7月24日，法国政府照会英国政府，宣称法国对南中国海中的南威岛及包括安波沙洲在内的其他几个岛礁拥有“主权”。当时英国政府没有承认法国的主张。日本在1937至1938年间占领了南沙群岛中的一些岛屿后，日本外务省曾于1939年3月31日照会英国驻日大使，声称日本已经占领南沙群岛。英国政府回复日本外务省称：英国不认为日本占领南沙群岛有法理依据。但信中没有谈及英国对南威岛、安波沙洲主权的立场。1950年5月6日，看到《泰晤士报》关于中国解放海南岛的报道后，罗杰又写信给国会议员塔夫顿·比米升(Tufton Beamish)少校，信中推测，中国进驻西沙群岛后，很可能会进一步向南沙群岛渗透，他提醒英国要采取措施，维护其在南威岛、安波沙洲的“权利”主张。罗杰报怨，1946年英国官方没有回复他当时英国政府对这些岛礁的立场，并指出在《惠特克年鉴》1947年卷中，明确记载法国恢复了对这些岛屿主张的“权力”。罗杰以1947年中国国民政府在法国反对下收复西沙群岛为例，认为仅仅口头声明无济于事。他建议，为防止中国向南沙群岛渗透，可以在靠近南威岛海域建立一些雷达站，以探察敌对势力在南沙群岛附近开展的一些海空行动。1950年5月12日，罗杰看到5月11日《泰晤士报》一则关于法国军舰在西沙群岛南部发现中国武装船只的报道后，再次写信给比米升少校，认为如果英国政府不在南威岛、安波沙洲问题上坚持立场，这两个岛礁将会像法国看着西沙群岛被中国“占领”一样，被中国“占领”。5月22日，比米升少校将罗杰5月6日的信转呈给英国外交部远东司官员欧内斯特·戴维斯(Ernest Davies)。6月10日，欧内斯特给比米升回复称：关于两个岛礁的立场，从政治角度来看，除了罗杰信中谈到1946年英国下议院表述之外，没有可以补充的。他谈到，这些岛礁一般情况下不能居住，经济价值也不大。战略上，未来对于海空力量强大的国家可能有其重要性。欧内斯特还以二战时日本为例，认为尽管日本海空力量比较强大，但也没有证据表明日本占领这些岛屿对于日本在太平洋战争前后有太多帮助。同日，英国东南亚司外交官肯尼斯·扬格(Kenneth Younger)以同样内容回复了比米升少校。1956年5月30日，罗杰看到5月29日《泰晤士报》关于中华人民共和国政府发表关于南沙群岛声明的报道后，写信给英国殖民地办公室主任伦诺克斯·博伊德(Lennox Boyd),信中谈到1939年日本占领这些岛屿后，这些岛屿成为日本后来成功进占马来亚和东印度群岛的铺路石。他再次呼吁不要再仅仅发表政治声明，而要采取一些实际行动，避免这些岛屿落入敌对势力手中。罗杰又建议，可以让北婆罗洲政府在南沙各岛礁上派驻几个带有便携式无线电设备的警察，以观察事态的发展。他们可以通过捕鱼打发时间，在遇到麻烦事态时为皇家海军提供轮流值守和无线电服务。诺克斯·博伊德指使殖民地办公室官员阿斯顿(R.G.Ashton)对该信件做了回复。
英国官方机构驻东南亚总专员公署(Office of the Commissioner-General for the United Kingdom in the South East Asia)对英国关于南威岛和安波沙洲的“权利”主张最为关注。该署于1956年6月1日至6月5日间，先后向英国外交部、外交部研究司、英国殖民地办公室、英国驻菲律宾大使馆等机构致电、致信，寻求提供有关涉及英国南沙群岛“权利”主张的相关信息资料。6月1日，该署致电英国外交部研究司，希望该司能尽快向他们提供一份报告，阐明有关英国南威岛“权利”主张的原委，并介绍一下其他声索者关于南沙群岛的权力主张及其法理依据。另称：1951年，英国皇家海军最近一次访问这些岛礁时，发现这些岛礁上有一些渔民，他们自称来自婆罗洲。因而，信中认为，以英属婆罗洲与这些岛屿的长期关系作为依据，英国对这些岛礁的“权力”主张是可信的。同日，英国驻东南亚总专员公署的克鲁伊卡申克(J.A.C.Cruikshank)致信负责殖民地事务的政务次官杰拉尔德·怀特雷(Gerald Whiteley),信中表示，当日早些时候他写的那封信提到的在南威岛与英属婆罗洲可能存在的那种渔业联系，使他想起南威岛与马来亚间也存在这样一种联系。他说，他接连给上级机关写信，是想请示可否需要进一步联系相关渔民，收集更多的信息。信中提到前泛马来亚渔业公司的主任拉·梅尔(La Mare),此人非常清楚这里面的事情，因此，他提醒，如果外交部研究司认为渔业公司这条线值得跟踪，如果要联系拉·梅尔，并询问他所知之事，新加坡渔业部门已经告诉他梅尔的联系方式。
6月5日，英国驻东南亚总专员斯格特(R. Scott)致英国外交部第242号电，再次请求英国外交部向其提供英国对部分南沙群岛岛礁提出“权利”主张的证据资料，以及对这些资料的审议意见。他希望能在他此前所要的文件提供之前，将这些资料致电给他。原因是，婆罗洲的壳牌公司对长期开发海床石油感兴趣，请求远东司令部把该公司一位地质学家运送到南威岛。远东司令部建议，派皇家海军调查船“丹皮尔号”前往。斯格特请求可否指示“丹皮尔号”指挥官在南威岛升起英国国旗，并正式占领该岛。几乎同时，斯格特致英国驻菲律宾大使第47号电，提请大使核实一则新加坡媒体关于“克洛马事件”报道相关信息的真实性，特别请他了解如下信息：一是菲律宾人所占岛屿是否包括南威岛；二是菲律宾人所占岛礁的名称和位置；三是菲律宾人主张“权力”海域的地理界限；四是这是菲律宾政府的“权利”主张还仅是克洛马个人的主张。他要求大使不要通过官方渠道了解这些问题，因为他不希望让菲律宾政府意识到英国对这些问题感兴趣。同日，斯格特还致外交部第246号电，并抄送英国驻中国代办处、驻南越、驻菲律宾大使馆，驻中国台湾淡水殖民办公室。信中谈到新加坡媒体的几则报道，想请相关机构给予核实。这几则报道是：台湾当局打算派送军队赴南沙群岛海域巡逻；南越当局对南沙群岛提出“权利”主张；中华人民共和国政府就南沙群岛发表声明等。信中讲，据他所知，在6月19日前“丹皮尔号”船不会驶离新加坡。因此，他认为在派“丹皮尔号”去南沙群岛之前，对各争端方权力主张的实质和合法性作一评估非常重要。他希望驻西贡大使及驻中国台湾淡水的使领馆能够谈一谈上面提到的报道是否属实。
由于“克洛马事件”是这场南海争端的导火索，英国驻菲律宾大使身居前哨，自然关注事态的发展。驻菲使馆及时把了解的信息呈报英国外交部及英国其他相关驻外机构。同时，希望得到英国政府关于南沙群岛主权及国际地位立场的明确指示。6月4日，英国驻菲律宾大使馆致信英国外交部东南亚司，就英国驻北京代办致外交部第304号电关于克洛马“自由邦”事做出具体汇报。在介绍克洛马所主张“权力”的具体位置后，信中称：中国台海两岸在南沙群岛所主张的权力，包括了克洛马所主张的所有海域。针对南越当局6月1日声称南沙群岛一直都是越南领土的一部分，信中称，据了解，法国一直声称西沙群岛是印度支那领土的一部分，但没有文献记载表明这一主张扩展到了南沙群岛。中国政府发表关于南沙群岛声明后，克洛马收回了他对南沙群岛的“所有权”的主张。克洛马坚持认为他所主张的海域是距菲律宾较近的较小的一片海域。克洛马明确表示，他没有得到菲律宾政府的官方支持。信中还提到，6月1日，英国驻菲律宾大使借引见英国驻菲律宾大使馆新到二等秘书琼斯(Jones)之机，拜访菲律宾外交部法务司主任胡安·阿莱格兰多(Juan M.Arreglado),政务司的马罗勒斯(Maloles)博士。其间，谈到了“自由邦”事。谈话中得知，在一年前菲律宾政务司确实曾考虑在美国能承担部分或者全部经费前提下，在南沙海域其中一个较大的岛屿上建立雷达预警站。英国驻菲律宾大使认为，菲律宾所说的岛屿是太平岛。信中谈到使馆对此事的几点认识，即：1.使馆充分认识到避免在南海区域挑起事端的必要性，表示已经明确向克洛马表明了英方立场。2.认为在未来某个时日，菲律宾政府有可能像对南沙群岛以外的岛礁声索权力一样，对任何南海海域中没有被声索的岛礁提出权力主张。3.针对媒体报道，台湾当局打算派驱逐舰到南沙群岛。使馆认为，无论如何，这一海域在航行指令上是“危险地带”,由于有诸多未知的浅滩和暗礁，任何超过一定型号和吃水限制的船只不太可能冒险到那里执行或捍卫任何所谓的权力主张。最后，使馆提出非常希望得到英国外交部关于南威岛及其他南沙群岛岛礁的法律地位的明确指示，同时还表示也非常乐意得到东南亚司对各声索方战略价值的评估。
(三)英国外交部明确远离争端的立场
英国驻菲律宾大使克拉顿(Cluton)于6月7日回复了英国驻东南亚总专员斯格特6月5日的第47号电，信中首先确认了媒体关于“克洛马事件”的有关报道，并请他参见6月4日他们致英国外交部东南亚司的那封信。他认为，克拉顿应于6月11日收到该信的复印件。随后，他一一回答了斯格特第47号电想了解的有关信息。关于克洛马所占领的岛屿是否包括南威岛及克洛马所主张岛礁的数量、名称问题，信中说，克洛马一直没有明确所主张岛礁的确切位置和数量。似乎是有在郑和群礁上的太平岛，克洛马声称不属于南沙群岛。克洛马主张的海域范围是一个以A-B-C-D-E-F为顶点的六边形的区域。具体位置是：A点：北纬11°50′ 东经114°10′;B点：北纬11°50′东经118°;C点：北纬10 °30′ 东经118°;D点：北纬7°40′东经116°;E点：北纬7°40′东经113°;F点：北纬8°30′东经111°50′。信中提到菲律宾跨部委员会还没有明确的立场。但总体上看，好像是反对菲律宾政府介入。他也向斯格特介绍了菲律宾政府曾打算在南沙群岛某一岛上建雷达预警站事。信中谈到，克洛马的“自由邦”唤醒由美国人米德斯(Meads)在同一海域建立的一度沉寂的“人道王国”。据称米德斯正考虑开展一次探险活动，重建受到克洛马一帮人威胁的所谓的捕鱼权。一位在菲律宾的英国人受邀加入了米德斯的团队。考虑到有报道称台湾当局的两艘军舰正在那里，探险活动将会被推迟。对于他得知“丹皮尔号”运送壳牌公司地质学家到南威岛事，信中说，他刚从巴拉望岛访问回来，该岛距克洛马主张区域的边界有70多公里。若“丹皮尔号”船不期而至，或者像谣传的那样，将会把他置于尴尬的地位，并会引起更大的猜测。此电以第86号抄送英国外交部。
为回复英国驻东南亚总专员斯格特6月5日的第242号电，6月8日，英国外交部研究司克罗威(C.T.Crowe)拟制了题为《南沙群岛》的电报稿。电报稿对南沙群岛主权问题的历史进程进行了梳理，并提出在中国、南越、菲律宾等都提出权力主张的背景下，英国重申其对南威岛、安波沙洲的“权利”主张是否可取问题。电报稿指出，海军部和殖民办公室认同南沙群岛对于英国政府没有战略价值，经济价值也比较小；并称，该群岛如果是一个战略或经济资产的话，台湾当局应该知道这一点，他们会在美国的帮助下早已经控制了该群岛。电报稿中谈到了英国对南威岛、安波沙洲“权利”主张证据不充分的问题。并称在此背景下，考虑到南海周边国家对这一群岛利益的关注，英国皇家海军船“丹皮尔号”指挥官到南威岛升起英国国旗和正式占领该岛似乎是不可取的。为了考察该岛海域海床石油钻探的前景，用皇家海军船把一位代表英国一家公司的地质学家运送到该岛似乎更不合时宜。电报稿建议，英国最好远离争端。并指出，外交部东南亚司和法律顾问赞同这种观点。6月11日，远东司的官员艾伦(Allen)批示赞同。英国外交部高级官员柯克帕特里克爵士(Sir Kirkpatrick)批示称：致电我们西贡官员，一定提醒他们不要声张“权力”。6月12日，外务大臣雷丁勋爵(Lord Reading)表示赞同，强调英国应远离这场主权争端。
6月12日，该电报稿以第646号电发给斯格特，对斯格特的请求作出正式回复。回复称：我们关于南威岛的“权利”主张从来就没有放弃，但也没有进一步提出主张。原因是就有效行使主权而言，我们的法理证据不太充分，因而在国际法庭上我们得到采信的可能很小。我们不希望卷入与中国大陆、中国台湾、菲律宾及可能越南关于南沙群岛的主权争端。因此，特别强调“丹皮尔号”指挥官，在任何情况下不能到那些岛上升英国国旗或者正式占领那些岛礁。在台湾当局的军舰已经在南沙群岛巡逻的情况下，皇家海军的一艘军舰运送一位壳牌公司的地质学家到南威岛上不甚妥当。我们应远离纷争。对此，英国首相安东尼·艾登(Anthony Eden)提出疑义，他在批示中问：我们远离纷争，也放弃石油?批复稿退回到外交部及研究司克罗威处后，6月15日，克罗威就此又写了一份关于南威岛的备忘录。内称：目前，没有证据表明南威岛海域有石油。壳牌婆罗洲公司只是请求英国海军远东参谋部运送他们的一名地质学家到南威岛。台湾当局计划向南沙群岛海域派两艘载有一个排的海军陆战队的军舰。台湾海峡两岸都声明南沙群岛是中国固有领土主权。在这种情况下，派皇家舰只“丹皮尔号”去南威岛将会招来麻烦。这一护航行动很可能遭到台湾当局或者其他对南沙群岛声索者的干预。备忘录再次谈及1932年英国法律官员关于英国南沙群岛“主权”的观点，并指出：我们当前还是这一立场。如果在南沙群岛海域发现了石油及主张我们在南威岛的“权利”的话，我们依据当前所能见到的有关证据卷入这场国际争端，如果要提交司法仲裁，这场争端肯定不会按照对我们有利的方向来解决。备忘录最后指出：南沙群岛通常无人居住，确实非常小，不比暗礁大多少。那片海域没有石油还好，若有，将会成为争端的焦点和冲突的原因。外交部远东司官员艾伦批示称：对首相简要回复：还不清楚那些岛礁下面是否有石油。如果有，我们对那些岛礁的权力主张的依据非常牵强，因此，我们在此问题上真的不会有太多的进展。他还说，也许，我们没必要回复他。柯克帕特里克、雷丁勋爵都同意不回复。
英国驻东南亚总专员斯格特收到外交部第646号电后，同意不卷入这场争端，也同意搁置用海军船只运送壳牌公司地质学家到南威岛一事。但他仍希望外交部研究司向他提供6月1日所要的资料。6月15日，英国驻东南亚总专员公署官员克鲁伊卡申克致信英外交部东南亚司麦克柯米克(McCormick),信中谈到英国驻东南亚总专员写给英外交部研究司的Q1081/1/56G信，再次请求该司向公署提供一些信中提到的关于南沙群岛的信息；并称尽管在南沙群岛问题上看起来没有什么需要进一步要做的事情，但是他们还是非常想了解英国的“权利”主张的法理依据到底有多不充分，而其他国家权力主张的依据是如何强有力。8月8日，英国外交部远东司致信英国驻东南亚总专员，对该信及Q1081/1/56G号电作出回复。信中包括一份题为“南威岛及附近岛屿”的备忘录。备忘录系统阐述了英国对南威岛权力主张的历程，介绍了法国、日本对南沙群岛的占领过程和中国对南沙群岛的权力主张以及20世纪50年代后南越当局、菲律宾在南沙群岛主权问题上的动向。备忘录最后指出：英国从来没有承认其他国家对南沙群岛的权力主张，尽管英国事实上更倾向于认为这些岛屿的国际地位未定，但英国也没有放弃自身的“权利”主张。
6月19日，负责殖民地事务的政务次官怀特雷就克鲁伊卡申克6月5日来信建议，可以将英属婆罗洲渔民到南威岛进行的渔业生产活动作为英国对南威岛“权利”主张的依据，回复称：就如您所知，外交部持续关注这些主权争端事态的变化。如果该部确定，采用你信中向我所提的那些建议有益的话，我们当然很乐意尽力帮助渔业方面或者其他方面的事情。他还告诉克鲁伊卡申克，英国外交部研究司已经致电英国驻东南亚总专员，回复他1956年6月5日的第242号电。8月3日，对于英国殖民办公室与英国驻东亚总专员公署间这些通讯往来，英国外交部远东司西蒙评论称：他不认为婆罗洲和马来亚的渔民在南威岛海域出现会对这个案子有实质性的影响，如果英国打算把这一证据提交国际法庭，以支持自己关于南威岛的“权利”主张，中国会提供更多他的渔民在南沙群岛活动的证据。8月8日，英国外交部东南亚官员福特(Ford)评论，同意西蒙的意见。
8月8日，英国外交部远东司回复英国驻菲律宾大使6月4日信，称：我们对南威岛和安波沙洲权力主张的法理依据很不充分，我们提交到国际法庭上得到采信的可能性也很小。除了这两个岛礁之外，我们认为，其他岛礁无论是高潮或者低潮时期都被海水覆盖，因此，它们不宜居住，也不适合占领或者军事部署。在1950年，参谋长们评估了这件事，结论是那些岛礁对我们没有太大的战略价值，我们唯一关切的是不让这些岛礁落入潜在敌人的手里，只要西方阵营持续控制南中国海，战时敌人占领就不会构成严重的战略威胁。尽管此次没有征求参谋长们的意见，但他们不会改变他们的观点的，这一点似乎毋庸置疑。
(四)英国承认中国对南海诸岛主权主张的依据充分
1956年6月5日，《人民日报》发表了邵循正撰写的文章《我国南沙群岛的主权不容侵犯》,文中运用大量的中外历史文献论述了中国对这些岛群具有无可争辩的主权。6月14日，英国驻北京代办处将这篇文章和同时在《人民日报》发表的《“奇怪”的发现》英译版呈报给英国外交部远东司。7月3日，英国外交部东南亚司官员福特阅后，评论称：中国引用的英国公开出版物是两部皇家海军出版物《中国海指南》(1906年第6版)《中国海航志》(1923年第2版)。书中记载：发现在很多岛礁上都有依靠捕捞海参、玳瑁维持生存的海南渔民，他们中一些人长年待在这些岛礁，每年都有装载大米和其他必要物质的船从海南来到这些岛礁上，岛上的渔民用海参和玳瑁与他们交换。这些船每年12月或1月离开海南，伴随第一次西南季风返回。尽管我不太确定，我认为郑和群礁是最近引起争端的岛礁的一部分。如果真是这样的话，这些皇家海军出版物似乎是给中国提供了非常充分的主张权力的依据。书中还提到了中国渔民在西沙群岛的活动。因此，他建议将这封信里的资料送到海军部去评估。8月16日，远东司的西蒙致信海军情报部上尉指挥官罗伊(J.C.Joe),并把英国驻中国代办处6月14日的信作为附件一并寄去。信中指出：任何对于这些争议岛礁的主权主张应必须有持续占领和管理的证据。我们自己对南威岛和安波沙洲的主权主张，由于没有永久占领，证据支撑力不强。上面提到这些出版物的证据似乎给中国通过占领取得主权提供了很好的证据。他请罗伊上尉对此给予评论。
罗伊上尉于8月29日作出回复，回信中确认了中国对南海诸岛主权主张依据的充分性。回信称：他咨询了海军部的国际法专家，意见是：关于东沙群岛，英国不应该对中国对该岛的主权主张提出异议，该岛恰在国民党当局掌控下，这取决于我们支持中国现在的哪一个政府。相比较中国大陆在东沙岛上建立气象站、雷达站，我们海军更愿意支持台湾当局掌控该岛。希望外交部谨慎不要给北京方面不恰当的鼓励。关于西沙群岛，情况是倒过来的。中国大陆控制了这一海域。假如我们承认这是他们的权利，我们的立场在这件事上很大程度上就确立了一个先例，南海诸岛的主权，由中国台海两岸自己决定，先到先得。到一定时候，越南也会依据曾是法属印度支那一部分提出主权要求。关于南沙群岛，就占领依据而言，尽管1950年后台湾当局撤离了这些岛屿，这些群岛归中国所有，理由肯定是最充分。总体而言，和西沙群岛情况一样，南沙群岛的主权似乎也应由中国台海两岸自己决定。
西蒙又致信英国海军部军事处奈恩(Naine),内附他给罗伊的信及罗伊的回复。奈恩作了长时间研究后，于1957年2月14日给予回复。认为邵循正所引用资料来自军部1894年出版的《中国海指南》第3版的第3卷。并认为书中没有显示东沙群岛是中国的领土。他随后引用了书中关于南海诸岛的论述。关于东沙群岛称：“有一个西向半英里的潟湖，肯定是为每年早些时候到那里捕鱼的中国渔民提供庇护。”关于西沙群岛称：“1909年，中国政府‘兼并’该群岛，此后，军舰不断到访该群岛。”关于南沙群岛称：“海南渔民通常于每年12月至来年的1月到此捕鱼，西南季风来临时离开。”并称当时海军部正在用的“航海指针”的版本中仍如此表述。从这些表述中，再次表明中国人在持续对这些岛礁进行生产开发。
英国外交机构关于南越当局对南沙群岛主张的认识从另一角度也反映中国主张的依据的充分性。对南越当局对南沙群岛的权力主张，英国外交官员从法国外交官员那里得知，法国没有向越南让渡南沙群岛。1956年6月8日，南越当局外交部部长接受媒体采访时，声称越南当局对南沙群岛的主权主张是对法国相关主张的继承。6月9日，英国驻南越当局外交代表恩·克莱尔(En Clair)致信英国外交部，汇报了他了解到的法国、美国对南越当局主张的立场。关于法国的立场，信中说，法国高级专员公署(French High Commission)声称，1933年法国主张的岛礁是法国专属，不是法属印度支那的一部分，因此，从法律上讲，法国认为这些岛礁仍然是法国的。关于法国对南越当局主张的立场，6月11日，英国驻菲律宾大使克拉顿致英国驻东南亚总专员公署第84号电，内称：当日，法国驻菲律宾临时代办明确告诉他，他于6月8日知会菲律宾外交部，1932至1933年间，法国通过占领享有南沙群岛的主权。法国声称他把对西沙群岛的主权主张让渡给越南了，但没有让渡南沙群岛。需要指出的是，法国所声称的对南沙群岛的“主权”实质上是对中国南沙群岛主权的侵略(按：1933年，法国政府宣布占领南沙群岛“九小岛”时，中国政府提出了强烈抗议，日本投降后中国已经收复了南沙群岛的主权)。如上文所述，英国当时也没有承认法国对中国南海“九小岛”的占领权。在此，姑且不论，法国所声称对南沙群岛“主权”的合法性，这从另一方面否定了越南对南沙群岛的主权主张。英国外交机构间通讯往来反复提到这一信息，说明他们是认可法国的说法的。
四、结 语
英国与中国南沙群岛南威岛、安波沙洲的历史关联是大英帝国强盛时期的产物。19世纪，作为当时世界上最强大的“日不落”帝国，英国在全球到处进行殖民扩张，就连英国人自己认为“价值很小”的中国南沙群岛中的一些岛礁，英国也没有放过。自20世纪30年代起，英国在南沙群岛主权归属问题上虽然声称一直没有放弃对南威岛、安波沙洲的“权利”主张，但也没有进一步推进这一主张。英国之所以采取这一立场，是衰弱帝国的无奈之举。英国对“克洛马事件”引发的连锁反应的立场，就是最为显著的体现。
二战结束时，英国虽然也是一个战胜国，但作为二战时期的一个主战场，英国受到重创，由此无可挽回地成为一个“中等国家”。在美苏冷战格局的大背景下，英国只能通过与美国的“特殊关系”在国际上发挥着些许大国的影响力。英国在亚非的殖民地也纷纷争取独立或摆脱英国的控制，几乎与“克洛马事件”同时，在埃及发生的苏伊士运河危机是对日渐没落的大英帝国的最后一击。
由于国家实力锐减，英国应对国际事务能力和意愿也大幅下降，遇事更希望看到西方阵营的首领美国走在前面。“克洛马事件”发生后，在直接涉及南沙群岛争端的中国台海两岸、南越当局及菲律宾等4个国家和地区中，其中有3个国家和地区属于西方阵营。英国希望美国在防止南沙群岛被中国大陆控制方面做一些事情。因此，在“克洛马事件”发生后，英国密切关注美国的立场。1956年6月7日，英国驻中国台湾淡水领事致英国外交部第70号电，汇报了美国第七舰队司令英格索尔(Ingersoll)就南沙群岛问题接受美联社采访时的言论。信中称：英格索尔说美国不赞成中国的利益扩展到有争议的南沙群岛，他认为共产主义的任何扩展都是美国政府关切的问题，因为遏制共产主义是美国坚定不移的政策。在回答南沙群岛对美国这一意图的战略价值时，他认为，南沙群岛是一些礁盘，不是大块陆地。日本在二战时利用它们并不多，它们横跨国际贸易路线上，假以时日，在那里建立一些气象站和海空助航设备比较合适。在回答美国第七舰队如何应对中国军队从西沙群岛向南沙群岛扩展时，他说：他们不知道中国在西沙群岛有军事部署。又说，第七舰队只是政策执行的工具，不是政策的制定者。6月11日，英国驻南越当局外交代表斯蒂芬森(Stephenson)致英国外交部第224号电，说南越当局6月10日收到一份关于中国约200士兵登上甘泉岛的情报。当时，英国外交部远东司西蒙在评论第70号电时称：此前，英方收到一份来自美国关于台湾当局应对中国大陆武装船只在西沙群岛出现问题的报告。美国似乎不愿派海军到西沙群岛，以免生出事端，因而也不会对那里的事态发展做出官方承认。评论还提到斯蒂芬森第224号电所呈报的消息。这一点在英国驻南越当局外交代表6月9日致英国外交部的C1082/22号的信中也得到印证。6月8日，南越当局外交部部长声称越南对南沙群岛“主权”主张是对法国相关主张的继承。对此，英国驻南越当局使馆官员曾策略性地从美国使馆了解到，美国政府立场是，在南沙群岛争端问题上，他不支持任何一方。美国之所以在南沙群岛持这种立场，是因为在美国看来，在当时几个南沙群岛主权的争端方中，南越当局、菲律宾的主张依据是立不住的。就南越当局而言，正如前文所提及，南越当局刚一提出就被法国给否定了，况且中国对法国侵占中国南沙群岛的“九小岛”一直是持反对态度。就菲律宾而言，南沙群岛在菲律宾领土国界之外，这一点美国非常清楚。因为菲律宾的国界是由美国先后与西班牙签订的《巴黎和平条约》(1898年12月)、《关于菲律宾外围岛屿割让的条约》(1900年11月)及和英国签订的《关于划定英属北婆罗洲与美属菲律宾之间边界的条约》(1930年1月)这三个条约确立的。这也是菲律宾政府没有正式支持克洛马的“自由邦”的原因。同时，美国也不情愿中国大陆控制南沙群岛，在美国明确认识到中国大陆暂时没控制南沙群岛打算的情况下，美国也采取了不卷入的立场。鉴于美国此时在南沙群岛问题上相对超脱的立场，英国又无能为力，也只好采取文中提到的立场和策略。
同时，也应该看到，由于中国对南海诸岛主权无可争辩，英国自己的文献都给予了良好的证明。在冷战背景下，英国虽然不情愿由中国政府控制南海诸岛，但也意识到这是阻挡不了的。再加上，英国还试图稳定其对香港的长期殖民统治，也不想在南沙群岛问题上开罪中国政府，因此，他们采取了远离争端的立场。
作者简介：王巧荣，中国社会科学院当代中国研究所。
来源：《清华大学学报》(哲学社会科学版)2022年第3期
