住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分，是政府利用国家和社会的力量解决居民住房问题实行的一整套基本方针政策的总和。改革开放以来，我国城镇住房保障制度改革，已经走过了30年，以改革计划经济体制下公有住房福利分配制度为起点，历经出售公有住房和提租补贴试点，到市场供应和政府保障双重体系政策提出，再到实物福利分房的终结、住房产业化下住房保障被异化，最后到现在的加快建立住房保障体系、探寻住房保障制度新模式。回顾这一改革历程，总结其经验与教训，将会对进一步深化我国城镇住房保障制度改革，更好地改善人们的居住条件具有十分重要的意义。

一、改革的历史起点

改革开放以前的我国城镇住房保障制度是解放初期对消费资料实行供给制的结果，也是高度集中的计划经济体制的产物，是一种以国家和企事业单位统包、低租金为特点的实物福利分房制度。这种住房制度的特征主要有：一是住房投资建设的公共性。住房建设由政府和企事业单位统一投资建造，纳入固定资产投资范畴，投资形成的住房固定资产归公共所有，即为公有住房。职工个人丝毫不承担住房建设投资的责任，分配所得的住房则享有无限期的租赁使用权。二是住房分配的实物福利性。住房分配采用无偿的实物福利分配模式，分房的标准主要以职级、工龄和家庭人口等非经济性因素为依据，较少考虑职工的劳动贡献。住房消费游离于工资之外，分到住房就是享受一种福利。三是住房经营的非营利性。住房的商品性被否认，实行非市场化经营，排斥市场交换和市场机制调节，采用低租金使用制。公有住房不允许买卖，职工分到住房后只需交纳微乎其微的房租(1978年每平方米居住面积平均月租金仅为0．13元)。所缴纳的房租不能抵偿房屋维修和管理成本，亏损部分由政府和企事业单位补贴。四是住房管理的行政化。政府和企事业单位的房管部门只管分房、修房，不讲经济核算和经济效益，这与市场化、专业化、社会化的物业管理完全相悖。

作为计划经济体制的重要组成部分，传统住房制度在特定的历史条件下曾起到了积极作用，主要是保证了解放初期城镇居民的基本生活条件，维护了社会安定和重工业化战略的实施。但是，这种“国家包、实物分配、低租金”的住房福利分配制度排斥市场机制对住房投资、分配、流通和消费的调节作用，既无效率性，又缺乏公平性。其弊端主要体现在两个方面：一是排斥市场机制，不能有效地吸纳社会资金用于住宅建设，阻碍了住宅建设及相关产业的发展。国家和企事业单位不仅年年投入住宅建设的大量资金难以收回，而且年年还要拿出一大笔资金用于补贴住房的维修和管理。而过低的房租，不能实现“以租养房”，更谈不上用回收的房租来实现住房的再生产，难以使住房建设实现良性循环发展。l949年至l978年间，国家投资374亿元，建成住宅5．3亿平方米，但仍远赶不上城镇人口增长的需要，1978年城镇人均居住面积不仅没有增长，反而从解放初期的4．5平方米下降到3．6平方米，城镇缺房户869万户，占当时城镇总户数的47．5％。二是住房的实物福利分配制度刺激了不正常的住房需求膨胀，助长了平均主义和分配不公。住房被当做人人共享的福利，多分住房多得益。其结果，一方面，由于分房以工龄、厂龄和家庭人口为主要标准，造成严重的平均主义，从根本上背离了按劳分配原则，不仅使分配失去调动职工积极性的作用，而且也促成了职工“等、靠、要”的住房消费观念和不合理的住房要求；另一方面，住房行政性的管理分配方式，排斥市场出售、出租，也给某些人利用手中的权力为自己和亲友多分房、分好房造成可乘之机，分配不公严重影响了社会风气。

造成上述弊端的原因是多方面的，从根本上说就是无视住房的商品性，住房没有被看做是劳动力再生产的必要消费资料。传统住房制度是建立在计划经济体制基础上的，计划经济体制的特征是按高度集中统一的行政性指令性计划配置社会资源。这反映到住房体制上，就是住房的投资建造、分配、消费等也就由国家统包统分，并把住房实物福利分配当做社会主义制度优越性的重要表现。在传统的“高福利、低工资”分配体制下，工资中没有包含足够的住房消费部分，本应纳入工资的住房消费资金却转入利润，变成财政收入和企业留利；住房也没有作为消费资料进入商品交换领域，而是作为单位的固定资产，纳入固定资产的投资计划。

因此，寻求一种新的住房制度，改变极为困难的居住状况，不仅是提高人民生活水平的迫切要求，而且也是维护城镇社会稳定的现实需要。

二、改革的起步(1978—1990)