转型期的政府改革并非像市场领域改革那样可以更多地依靠 “自发”因素，也不是仅凭一些互不关联的单项改革就可以完成的，政府改革需要有可操作的明确的战略安排，需要政府部门间互相协调，这样才能更好地面对改革发展。
近些年，在改革推进中遇到的阻力越来越大，一些深层次问题的解决，也越来越困难，改革不再是上个世纪80年代的势如破竹，出现了“综合疲劳症”。针对这个现实，党的十七届五中全会提出了要“更加重视改革顶层设计和总体规划”，这是最高决策层把握改革历史趋势和改革时代特征，对改革工作机制与推进方式的改变。明年，将召开党的十八大，全社会充满期待。
一、中国经济改革是没有完结的历史过程
1978年中共十一届三中全会的召开，开始了改革开放的时代。但是，怎样改革和如何开放，是需要认真解决的大问题。当时决策层还没有形成一个整体清晰的战略方案，也没有非常具体的系统操作流程。在这种情况下，党中央和国务院迫切需要有一个高层机构承担重要使命：一是集中精力研讨规划改革开放的战略全局工作，向中央提出重大决策建议；二是强化改革开放的全面协调和重点改革举措的推进。1980年5月，国务院决定成立“国务院经济体制改革办公室”。这个机构工作一段时间后，中央很快发现，国务院经济体制改革办公室作为一个办事机构，其在推动改革政策落实上权威不够。于是，1982年3月2日，国务院在向五届全国人大常委会提交的机构改革方案中提出：“为了更好地解决经济体制改革这个难度最大的问题，国务院建议成立‘国家经济体制改革委员会’，由总理兼任主任，负责体制改革的总体设计”。7天后，五届全国人大常委会第22次会议批准了这个建议。当时，邓小平要求总理屁股要坐在改革上，因此先后由总理兼任国家体改委主任，国家体改委从此成了中国设计经济体制改革的总部。
中国经济改革的历史前提是相对清楚的，那就是对建国后建立起来的计划经济体制进行改革。但是，中国经济改革是在没有具体方案或理论指导“摸着石头过河”状态下起步的，这就需要一个部门来研究、制定经济改革的方案，来协调、指导部门和地方所进行的改革，这一任务历史性地落到经济体制改革委员会的身上。这样，它同国家计委、经委就同处在国务院组成机构序列的最高一层，属宏观调控部门序列。
国家经济体制改革委员会作为国务院组成部门，是研究、协调和指导经济体制改革的综合性专门机构。主要职权是：综合研究经济体制改革与经济发展，科技进步，对外开放的关系，研究城市改革与农村改革的关系，并提出对策和建议；组织有关部门和地区拟定全国经济体制改革的中长期总体规划和年度综合实施方案；指导有关部门和地区制定经济体制改革规划；指导地区、部门、行业、企业进行经济体制改革试点工作；组织和推动改革开放试验区和城市综合改革试点工作；规划、组织和指导有关经济体制改革和企业管理干部的培训工作等。国家体改委的作用是由中国经济改革初始条件所决定的，在上个世纪80年代，国家体改委汇集了一大批有才华的人士，为国家改革开放献计献策，成为中国经济改革的重要推动力量。当年风华正茂的中青年，经过大场面的历练和思考，能力和视野有了非常大的提升，有不少人已经走上了更高职级的领导岗位，许多人已经成为国家建设的栋梁之才。
1989年政治风波以后，国家体改委工作一度处于困难甚至停滞的境地。在江泽民等中央领导同志的直接领导下，恢复和开展了几乎中断一年的改革设计工作。这一时期，国家体改委重点研究社会主义市场经济体制这个中心问题，向中央提出建议，力争有所作为。据时任国家体改委主任陈锦华回忆：“当时中国的改革真是 ‘急不得、慢不得、左不得、右不得’。”这“四个不得”集中反映了当时改革设计部门的工作状态。当时社会上对改革的种种非议还没有过去，计划与市场关系的问题非常敏感。体改委在给江泽民、李鹏两位领导同志的报告中明确写道：寄希望于党的十四大在计划与市场上有所突破，应明确提出建立和发展社会主义市场经济，社会主义界定公有制基础、按劳分配原则、政权性质、国家在宏观经济上的规划和重大决策。市场经济是手段、方法，应当也只能为社会主义服务。提出这些建议，在当时是需要胆量的。
中国的经济改革如果以1993年 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为分野，可分前后两段，前一段是市场趋向的改革，后一段是转型。前一段，改革基本上是自上而下推动的，需要有一个宏观调控部门来指导和协调各方面的利益。而在后一段，改革呈现多元动力推进局面，体改委起的作用相对减弱。这是决策层对国家体改委撤并的一般解释。1998年国务院机构改革，国家体改委降格为国务院体改办，人员编制也从200人压缩到不足90人，与此同时，成立了一个“虚设”的国家体改委，作为国务院的高层议事机构，由总理兼任主任，相关部门部长任委员，体改委从此退出政府组成序列。国务院领导对新的体改办提了三条要求，即“不开会、不讲话、不发文件”。随后的几年，国务院体改办的主要工作是国务院领导同志交办的一些与改革有关的调研项目，对于全局性的经济改革工作参与不多。2003年国务院机构改革将体改办与国家发展计划委员会合并，成立国家发展和改革委员会，其业务由新组建的经济体制综合改革司承担。就这样存在23年的国家体改委（办）结束了它的历史使命。但如我们看到的，中国改革发展实践并没有停步，经济改革和社会发展中又出现了许多新的问题迫切需要解决。
二、新阶段改革急需发展战略与推进政策的综合配套
建立新的社会主义市场经济体制，要面对的是复杂得多的局面，要建立的不只是新的经济体制，而且要建立与之相适应的新的政治体制、法律体制、社会管理体制和文化体制，因此现在任何一个单项改革措施，都可能遇到其他方面体制上的束缚和障碍。从这个意义上说，现阶段改革的主要任务是制度创新，而它的难度又远远超出我们的想像。从改革的内容看，比较容易的改革相当一部分已经完成，目前面临的主要是一些涉及面宽、触及利益深层次、配套性强、风险比较大的改革，是这些年想改而没改、改了未改好或未改到位的关键项目。从改革的动力看，一方面，改革初期，人心思变和良好预期形成的广大人民群众改革热情十分高昂，社会动力与政府推力紧密结合，带动改革快速推进。随着改革的不断发展，各方面利益调整不断增强，也由于某些改革方案不完善，在一定程度上影响了人民对改革的拥护。另一方面，长期作为改革领导者的政府部门，在改革深化中，本身成了改革的对象，推进改革力度也会受到影响。
现阶段中国改革出现的一个重要特征就是改革的部门利益化。中央政府一些部门在制订改革方案和进行政策设计时，往往把某些部门利益 “掺入”改革的内容之中。大家都在讲改革，但改革与改革之间互相打架，部门与部门之间互相扯皮，这成为现在推进改革面临的一个主要问题。改革已经进入到必须“综合配套”的阶段，而国家却没有一个超出各部门利益之上的，对改革进行总体把握、总体规划和对综合配套政策予以设计和实施的部门。过去的体改委是一个在计划经济下没有既得利益的部门，所以改革最坚决、最努力，能形成对原有政府部门的重要制约。但自上世纪90年代以后，体改委的权力被大大削弱，甚至名存实亡，最后连名也没有了，对既得利益部门的重要制约没有了，有时改革也就成了一些政府部门重新寻租、创租的借口。这种情况加剧了现阶段改革的复杂性，增添了许多不必要的矛盾和混乱，使得经济社会又好又快发展面临一定的困难。
中国的经济改革如同中国历史上的重大变革一样，启动之后，产生了自身的演变逻辑，并且具有强大的惯性，改革的实践不断地超越改革已有的“界定”，改革的过程已经从“指到哪，打到哪”异化到“改到哪，指到哪”。以政府自身改革为例，体制转型期政府改革的核心是处理好政府与市场、政府与社会以及政府权力与公民权利的关系，其实质是政府从计划经济时代全面控制社会的状况过渡到政府与市场、社会和公民合理分工或分权的状况。转型期的政府改革并非像市场领域改革那样可以更多地依靠 “自发”因素，也不是仅凭一些互不关联的单项改革就可以完成的，政府改革需要有可操作的明确的战略安排，需要政府部门间互相协调，这样才能更好地面对改革发展。
三、加强改革战略设计、总体指导和利益协调的重点
从国家发展全局来看，当前及今后一定时期经济体制改革应努力协调好如下几方面：
其一，宏观调控是一项长期的工作，将贯穿于社会主义市场经济发展的全过程，需要加大高层协调力度。从近几年国家经济发展来看，宏观调控工作是保持和扩大经济发展的良好势头，努力实现经济社会发展又好又快的一种有效的手段。人类社会进入工业化大生产以后，从未有过没有政府干预的完全自由的经济形态。政府对于经济状态的干预，在不同国家、不同经济体制下，存在着干预方式、干预工具、干预层次、干预效果的不同。我国市场经济还不完善，经济运行不仅受到计划经济时代和改革开放初期遗留下来的诸多深层次矛盾和问题的影响，而且受到在建立和完善社会主义市场经济体制过程中不断出现的新矛盾新问题的影响，其复杂性、特殊性很难找到参照系。如在治理地方政府投资问题上，尤显宏观调控及高层协调改革的重要性。一般来说，地方政府项目投资并不等于地方政府投资，它有着多元资金来源，其中既有政府投资，也有企业投资、社会投资、国外投资、银行贷款等多渠道。但问题是，所有这些投资怎样才能实现科学发展，怎样才能不会出现普遍的低水平重复建设及高投入、高耗能项目投资所产生的全局性浪费问题。从30多年经济体制改革的实践来看，这项工作只有国家改革高层协调部门，能站在全局的高度，调控好、协调好、指导好地方政府投资冲动的问题。
其二，我国改革发展已进入关键时期，就业、社会保障、收入分配、医疗卫生、教育、住房、安全生产等关系群众切身利益的问题比较突出，在解决民生问题上需要加强协调政策出台的关联性。当前在民生领域出现的这些问题是由多种因素造成的，有市场化不足的问题，如企业制度不完善、市场体系不健全、政府职能不到位等，这是重要矛盾。也有市场化过度的问题，即泛市场化问题，如公共服务产业化等。更多的问题是发展中的问题，如城乡二元结构、人口基数大、社会保障体系不健全等，这些问题虽然也与体制上的缺陷有关，但从根本上说只能通过不断发展来加以解决。在目前条件下，初步解决这些问题，需要政府在政策出台上增加相关协调性、关联性。这样不但能减少社会资源的浪费，也能减轻这些问题给政府和社会造成的压力，最终给这些问题的解决创造条件。民生问题陷入困境的一个重要原因就在于，在大的制度框架不改变的前提下，政府要推进市场化改革，就只能与各个领域中的既得利益集团讨价还价，而这些利益集团要么是政府的一个部门，要么与政府具有千丝万缕联系的国有企业、行业协会。让一个利益部门去协调其他部门的改革，一般不会产生很好的效果。这就需要一个相对超脱的部门，协调好、规划好各部门的利益。另外，公共需求的全面快速增长是一个十分现实的问题，并且对公共服务提出极大的挑战。这些年来，在建立市场经济体制方面取得重大突破，但是公共服务体制建设严重滞后，基本公共产品的供给总量与社会需求差距甚大，已经成为新的矛盾焦点。这些都需要改革发展来解决。经验告诉我们，靠部门自我改革缺乏动力，缺乏协调机制。
其三，国际社会风云变幻的许多不确定因素与国内逐步积累的经济矛盾和社会问题交织在一起，给国家经济安全运行带来了一国状态下较难控制的新风险，需要加强化解和防范影响国家经济安全各种风险因素的政府协调管理力量。在我国计划经济年代，影响国家经济安全的风险也是存在的，但因计划体制下行政组织力量的高度强化和经济运行总体上的封闭性，一般来说，经济风险总量不大也不复杂，且有一定的可控性。伴随着改革尤其是对外开放，特别是在我国已经加入了WTO和全方位参与全球化竞争的大背景下，影响国家经济安全的风险因素则逐渐显现出来：经济开放度增大和贸易范围拓展，使外贸依存度逐步提高；经济总量扩大且经济增长提速，使经济系统更加复杂化；经济利益多元化和社会转型，使各群体间利益冲突逐渐增多；国际资本流动提速，使渐次开放的金融保险证券业及资本市场面临着游资热钱的冲击；恪守WTO原则和按照国家惯例办事，使经济运行中尚未调整到位的制度风险凸现。种种迹象表明，我国已进入了一个风险积聚和突发事件的多发期。因此，我们必须清醒地认识到，在全球化状态下，风险和危机已经是国家经济生活中的常态，而不是远离我们之外毫不相关的事情。建设和谐社会和实现中华民族的伟大复兴，需要下大气力化解和防范影响国家经济安全的各种风险因素，需要加深经济安全在国家安全体系中处于基础和核心地位的认识，需要树立长久可持续发展的国家经济安全观。许多亟待解决的新问题，警示我们必须居安思危、未雨绸缪，加强整体的政府战略谋划，提高危急管理的能力。
（作者系国家行政学院经济学部主任） |
