二、中国共产党对党的代表大会常任制的曲折探索

自党创建之日起，中国共产党在坚持党的代表大会年会制的基础上，对其作了进一步的发展，提出了党的代表大会常任制，并扩大在县市进行党的代表大会常任制试点，从而完善党的代表大会制度，推动党内民主发展。当然，在这个过程中，我们党对代表大会常任制的探索也经历了中断和徘徊，走了不少的弯路。总结这一探索历程，大致可以分为5个时期：

(一)第一个时期是党的一大到六大，基本坚持党的代表大会年会制。中国共产党创建之初，尽管处于地下秘密斗争环境，依然坚持党代表大会年会制。l922年党的二大党章(第一个党章)就明确规定：“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次。”l923年党的三大、l925年党的四大和1927年政治局会议前后三次关于党章修正案，都重申了上述规定。1928年党的六大通过的新党章再次重申：党的全国代表大会“按通常规例每年开会一次。”在实践中，从1921年至l928年，7年之中党举行了6次代表大会，基本上实行年会制(只有三大与四大相隔一年又七个月，四大与五大相隔两年又三个月)。这6次党代表大会都及时总结经验，针对形势的变化制定新的方针政策，从而提高了党的领导能力和水平。

(二)第二个时期是党的七大到党的八大前夕，由党的代表大会年会制改为“三年制”。尽管1928年六大重申党代会年会制，但是党的七大因战争原因，被迫延迟l7年至l945年才召开。其实，从六届四中全会开始，党就曾多次提出召开七大的问题，但都没有能够开成。考虑到年会制难以贯彻，l945年七大通过的党章将党的全国代表大会改为“在通常情况下，每三年召集一次。”但是，由于时局的急剧变化，七大提出的每三年召集一次党的代表大会没有得到落实，党的八大延迟11年至l956年才举行。期间，于1955年3月，党召开了建国后的第一次全国党代表会议。

(三)第三个时期是党的八大至党的八届二中全会，正式提出并实施党的代表大会常任制。在党的历史上，党的八大提出的党的代表大会常任制具有开创性意义。1956年党的八大不仅恢复了早年的党代会年会制，而且在总结国内外历史经验的基础上创设了党代会常任制。从国际经验来看，主要是l956年2月苏共二十大揭发批判了斯大林搞个人崇拜、破坏党内民主的错误。斯大林错误的具体表现之一就是在1924年列宁逝世后，他从1925年起越来越严重地脱离列宁身体力行的党代表大会年会制，把党代会从相隔两年、3年、4年、5年，以至拖延到相隔13年之久才召开。不召开党代会，实际上是把党的权力中心从党代会转交到党中央；中央长期不开会，权力中心又转到政治局；政治局长期不开会，便于总书记实行个人集权制。因此斯大林晚年错误愈益严重而无法纠正。从国内经验来看，主要是党从七大到八大也相隔11年之久未开党代会。那么今后究竟应该怎样加强党代会的作用呢?毛泽东在筹划八大时提出了实行常任制的设想。l956年4月28日，他在中共中央政治局扩大会议上的总结讲话时指出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。是否可以考虑采用这个办法，比如五年一任。这还没有写到党章草案上去，提出来请大家考虑，看是否可以。”毛泽东的这个理论创新和制度创新的建议，立即得到党中央领导集体的一致赞同。邓小平在八大所作的《关于修改党的章程的报告》中指出：为“把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”即全国代表大会每届任期5年，省级代表大会每届任期3年，县级代表大会每届任期2年。这三级党代表大会一律每年开会一次，即实行年会制。每隔5年、3年、2年换届时才改选代表，即实行代表常任制。邓小平同志在报告中还具体阐述了各级代表大会常任制的优越性，概括起来大致有三个方面：第一，大大减少了代表选举工作的负担，代表大会在任期届满以前，可以随时召集。第二，最大的好处是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关。按照新的制度，党的最重要的决定都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。第三，代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。总之，“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”“因此我们认为，这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”可以说，如果党代表大会常任制真正能够持续、持久地得到实现，那么党的权力中心就会从各级党委转到党代表大会，全体党员及其选出的党代表就会成为党的权力主体，党的决策民主化和科学化就有根本保证，即便决策失误也会较快得到纠正，党的领导人滥用权力的现象就会大大减少。可见党代表大会常任制在实践中是使党永葆青春的法宝，在理论上是对马列主义建党学说的重大新发展。这是在我党历史上第一次系统地提出和阐述党的代表大会常任制问题。但是，遗憾的是，八大提出的党的代表大会常任制并没有真正地坚持下去，按党章规定的每年召开一次的党的全国代表大会并没有如期举行，只是在1958年5月召开了八大二次会议，此后就中断了。

(四)第四个时期是党的八届二中全会后至十二大，党的代表大会年会制与常任制被中断。1958年5月召开的中国共产党第八次全国代表大会第二次全体会议，既是八大提出的党的全国代表大会常任制在实践中的运用，也是在许多方面改变了八大提出的正确方针的会议。这次会议通过的党的决议正式改变了八大关于主要矛盾的正确提法，认为无产阶级和资产阶级的矛盾、社会主义道路和资本主义道路的矛盾是我国社会当前的主要矛盾，中断了八大形成的正确路线。八大二次会议后，党内的民主生活愈来愈不正常，不仅党关于党的代表大会常任制的探索中断，而且连八大提出的党的全国代表大会每届任期5年的规定都没有真正落实，l969年4月九大召开之时，距八大已13年之久。更为甚者，在“文化大革命”的高潮中召开的九大，彻底取消了八大党章中的许多正确条文和党的代表大会每年召开一次的规定。九大、十大和十一大的党章均规定党的全国代表大会每5年举行一次，党的全国代表大会常任制也再没被提及。回顾这段历史时，胡乔木也曾说：“八大党章曾作了党的全国代表大会实行常任制的规定，结果只是在1958年召开了八大的第二次会议，以后再也没有召集过第三次会议。”

(五)党的十二大到十七大，党的代表大会常任制在局部地区进行试点。1982年9月党的十二大通过的党章继承了党的优良传统和七大、八大党章的优点，消除了十一大党章中的错误，但是新的党章没有恢复八大提出的党的代表大会常任制，仍然规定党的全国代表大会每5年召开一次。对此，胡乔木在就新党章产生的经过和重要意义答记者问时曾谈到：“在新党章的多次讨论和修改过程中，曾经考虑过代表要实行常任制的意见，1980年2月发出的修改草案中就曾作过这样的规定。但是，经过多方面的考虑，最后还是没有作这样的规定”。党的十三大后，出于落实十三大提出的关于加强党的制度建设的需要，党的全国代表大会常任制才被重新提上日程。从1988年开始，中央组织部先后在12个市县区进行了党代表大会常任制的试点工作。此后，常任制被看作是完善党的代表大会制度的一个改革取向。如：党的十五大提出“要完善党的代表大会制度”；党的十六大更加明确指出：“要扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”，“要积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”；党的十七大提出“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制”，“选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制”。伴随着党对常任制认识的深化，常任制试点范围也逐步扩大。

至此，经过多年的艰苦摸索和各方的努力，党在年会制、常任制的理论与实践探索中取得了一定的进展，尤其是十一届三中全会以来的试点及其积累的丰富的经验，这些宝贵的经验对于推动常任制在全国范围的试行具有极为重要的借鉴意义。