乡镇财政改革：乡镇机构改革的突破口
　　随着以工促支农、以城带乡的“工业反哺农业、城市支持农村”机制的不断完善，国家对农村投入的不断加大，农村公共建设要共享国家公共财政的阳光，每一个农民的养老保险、医疗、教育都要得到公民的同等待遇。乡镇政府的区域性作用将会大大加强，特别是公共服务的差别性特征是任何一级政府都无法比拟和替代，建立乡镇公共财政已是大势所趋。
　　乡镇财政是乡镇政府最大的公共资源，乡镇公共财政分配是乡村的重大利益分配，而且乡镇政府所有的政务活动都离不开财政活动。只有财政公开透明了，才能受到全社会的监督，让农民对乡镇政府的财政环节心知肚明，避免暗箱操作导致民众对政府的不信任。只有财政公开透明了，才能迫使财政分配公平合理，尽可能使农村的公共产品和服务满足农民最迫切的需要；只有公开透明了，才能从根本上制约书记、乡镇长对财政分配的自由裁量权，谁当书记、乡镇长已经不很重要了，因为权力的重心在于做事，而非利益分配，农村基层民主也就真正拥有了良性发展的沃土。
　　所谓“公开透明”，就是乡镇政府的财政行为满足农民知情权、参与权、表达权、监督权的需要，对财政预算过程以及财政政策目标、公共部门账目和财政预测等财政资讯向社会公开，是乡镇政府工作透明化的重要组成部分。这个“公开透明”不是在乡镇人大会上读读数字、举举手，而必须“公开透明”到具体的项目，比如上级的拨款多少、本级收入多少，根据收入进行预算：具体的支出项目和具体的支出构成，经过乡镇人大会进行严格的审查批准后要向全社会公布，并严格地按照预算执行。哪笔钱拨给谁，如何用，要列一个明细的清单，按照政务公开条例，可以查得到这笔钱在哪里，让乡村民众清清楚楚地知道自己的乡镇政府究竟花了多少钱、办了哪些事，否则就视为违法，这是农村基层政府在现代化进程中所迫切需要的对民众负责任的基本表现与必要前提。这是一个重大的系统工程，牵涉到上级财政体制也要进行相应的改革。
　　因此，目前对乡镇和农村的拨款等各项财政制度已经到非改革不可的地步。一是要改革目前的转移支付等各项财政拨款制度。要如同粮食补贴一样，公开发布项目、标准和金额，并直达乡村，尽可能减少中间环节。二是完善乡镇人大的权力监督。作为乡镇权力机关和乡村公众代表机关，乡镇人大必须行使决定和监督财政预算执行情况的权力。特别是乡镇政府的所有收支都必须纳入乡镇政府预算，而且必须通过相应的法律程序才得以确立。预算一经批准，任何违反预算的违法行为，都将受到法律的制裁。即使乡镇政府要对预算法案进行调整，也必须经过相应的程序批准才具有合法性。只有这种权力对权力的监督，才能使乡镇政府的财政制度化。乡镇政府财政的预算不能仅仅是一个报告，列举一些大数字完事，有许多财政的支出必须接受乡镇人大代表的听证和质询，必要时听证还要吸收村民代表参加，批不准的财政支出，乡镇财政不能拨款。乡镇的公共建设，确实是在给老百姓办好事也必须听证，不能书记乡镇长说了算，乡镇人大代表有否决这些工程的权力。只有这样，乡镇人大议决通过的拨款法案才具有明确的法律效力，必须不折不扣地执行。随意突破预算限制的违法行为必须得到依法追究，才能促使公权力部门及其官员严格依法行政，促使财政逐渐回归到公共性的本质上来。
　  农民在乡镇机构改革中的主体地位不可或缺
　　乡镇机构改革，如果农民缺乏积极性仍然作为乡镇机构改革的旁观者，那么，乡镇机构改革就仍然是政府体制内的一个自我循环、自娱自乐的游戏。如何调动农民积极性，是乡镇机构改革是否有一个长效机制的关键。
　　近几年的新农村建设，不少地方就是政府干，农民看。农民普遍缺乏积极性，认为新农村建设是政府的事，与已无关，不愿出钱也不愿出力。他们眼中的新农村建设，就是等着上面拨钱，没有钱就什么也干不了。西部的一个省长带领建设厅到一个村搞示范村，把农民的房子全部建设好了，要农民搬进去住，可农民对建设厅干部说，房子的卫生没打扫，我怎么搬？如果你干部不打扫干净，我就不搬进去，省长就会来收拾你们！为什么会出现这样的现象呢？政府和学者太好了，把农民的衣食住行想得非常周到细致，农民根本就不要去想了。比如黄土高原的农民住在窑洞里，冬暖夏凉；可我们的新农村建设偏要他们搬出来住新房，装空调，农民无钱交水电费，只得冬天冷，夏天热。
　　无论是农村的政治经济建设，还是农村的社会文化建设，我们都没有在平等的基础上尊重农民的自主行为，去激发农民的自主能力创造真正属于自己的生活。一旦农民接受喂食形成习惯以后，习惯成自然，自然成必然。一方面，农民对政府对社会的依赖性越来越强，越来越丧失自主能力和创造能力；另一方面，使农民越来越处于服从的地位，农民也就越来越无法摆脱政府和都市文化、工业文明的控制。在当前农村最可怕的是，贫穷被变成了一种向政府向社会要价的资本：“我是贫困户（只要是贫困的，哪怕是因刑事犯罪被处罚、因赌博、因懒惰成性而造成的），我所提出的要求，政府不解决是不负责任，社会不解决是不道德”。仿佛回到了土改和文革年代，“贫下中农”的贫穷成为了一种道德和政治资本，应引起我们深刻反思。
　　新农村建设主要是要完善上层建筑不适应经济基础的地方，最根本的就是放活农村，放活农民，放活农业。国家对乡村社会的管理，以后的方向应该是以宪法和法律为主，乡村组织的权利是哪一些，义务是哪一些，违背了法律就是违法，可以起诉你，依照法院的判决就可处罚你。通过权力机构，如乡镇人民代表大会，村民代表大会，来民主选举，民主管理，民主决策，民主监督，从而使乡村组织成为自我服务的机构，乡村治理就是一个自我治理的过程。解决了这个问题，不仅能够使乡村社会的基本矛盾自我缓冲，自我消解，而且能够从根本上调动农民的积极性，从而形成一个良好的乡村治理结构，使乡村组织的职能回归到本来的角色、定位上去，加快农村政治文明建设的进程。
　　（作者单位：湖南省社会科学院新农村建设研究中心）
　　编者札记：取消农业税后，农民与国家的关系发生了新的变化。这些变化，分散体现在国家机器的神经末梢——乡镇政府。可以说，改革乡镇体制，就是要适应这种大的关系变化。作者陈文胜曾在乡镇担任过重要领导职务，对基层情况有深入的了解。近年，作者专心从理论、政策层面思考、研究“三农”问题，多有创见。“财政问题是乡镇改革的核心”，就是他最新的研究成果。本刊发表陈文胜的文章，旨在引起读者对这个问题的关注，希望有更多的人思考、关注乡镇体制改革。