近年来，以税费改革为重点的农村综合改革不断深入推进，但作为农村改革战略重点之一的乡镇机构改革，仍然未能从根本上走出“循环改革”的老路。
　　乡镇机构改革要确定一个什么样的目标
　　乡镇职能转型明显滞后于农村的社会经济变迁，乡镇政府听命于上级政府，又迷失自我。这些问题的出现并非源自改革，而恰恰是因为改革没有深化。回顾乡镇机构改革历史，纵观理论和实践的主要思路和做法，基本可以概括为两个方面：精简机构和民主选举。
　　精简机构是基于减少财政支出的角度，减人减机构。从实践的结果来看，精简的大多是服务职能强收费能力弱的部门，无权收费叫做无权养自己；而服务职能弱收费能力强的部门基本会得到保护，有权收费叫做有权养自己。结果是收钱的职能部门上收吃皇粮，服务农民的下放给市场。城市的社区组织不仅由政府财政供养而且还在不断地招兵买马加大投入，而农民的乡镇政府却要从减少财政支出的角度来减人减机构，最后导致减事减服务，农村的公共产品和公共服务能不短缺吗？现在，农民不找乡镇政府，有事就直接找县级以上的政府。对比农业税取消前后所发生的群体性事件就会发现，农村矛盾的爆发点已经由乡镇转移到县级政权以上。农村历年积累的各种矛盾如果遇到导火索就会膨胀就有可能爆炸。
　　精简机构还有一个做法就是乡镇党委书记和乡镇长一肩挑。好处是减人减少职务消费成本，减少中间环节提高工作效率；但弊端更多。党政一肩挑更有利于乡镇党委书记集权和专制，谁也无法制约他。因为有一个乡镇长的存在，就有一个无形的监督，书记在决策前还有一个必须征求乡镇长意见的过程（哪怕是“真主意，假商量”），如果决策明显失误，乡镇长就可以用地方人民政府组织法反对书记的个人领导，而要经过透明的党政班子民主决策。如果“一肩挑”，在需要承担责任的时候，书记就可以用党委的民主集中制来推卸责任；谋求个人利益时，书记就可以用行政首长负责制来独霸权力。现在乡镇政府的人事决策和财政决策大多暗箱操作，缺乏应有的透明度，在监督制度还很不健全的情况下，在人情关系非常浓厚的乡村社会，村干部和乡干部以及群众走后门搞关系进行钱权交易，找一个领导比找两个领导的交易成本要低得多。因此，必须要有体制内的制衡力量，而所谓的党性和个人品德并非最终保障。同时要看到，减少一个乡镇长并不能够减少财政支出，因为职务消费没有明确的制度约束，财政支出不要说对农民缺乏透明度，即使在乡镇政府内部也只有少数几个人知情。所以，富裕的乡政府和困难的乡政府对农民来说没有多大的区别，有区别的只是：是否有小车以及小车的档次、是否有钱接待各级领导（包括请客送礼）及其标准的高低。目前的乡镇财政，是钱多多用，钱少少用，而绝对不会不用，基本上没有哪个书记会节余财政留给下任。因此，减少乡镇长对减少财政支出的实际意义不大。
　　民主选举是基于价值观念和西方的政治理论原则，作为农民政治权利的重要的体现。十七大报告中用了很长的篇幅来阐述农村基层民主，推进农村民主进程既是客观现实的需要，又是政治文明的题中之义。但无论是学者的理论研究还是实践层面的乡镇党委书记或乡镇长、领导班子的直选，都把民主的兴奋点集中在选举上，认为选举就是民主，这是误导。民主选举不是选一个人当家作主，而是选一些人来承担公共服务，乡村组织就是承担公共服务的机构。决策权要归村民代表大会、乡镇人民代表大会，乡村的公共权力不能由少数人来行使特别是不能由一个人来独霸。为什么选出来的“村官”腐败屡屡见诸报端？因为选出来的“村官”根本就无法监督，而罢免的成本太大，而且是最后的制度救济手段，恰恰最缺乏事前的制度预防。如何建立制度预防，应该是以财务公开为核心内容的政务公开，农民知情权、参与权、表达权、监督权的保障才有了前提条件。在农村基本的预防制度都没有建立之前来选举，那纯粹是玷污了民主，浪费了民主资源。如果决策不公开财务不公开，你选上了就掌握了批字的权力，控制游戏规则的权力，怎么不会以权谋私呢？
　  如果不把乡镇机构改革的目的明确，再怎么改革都会“有多少改革都会重来”。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就已经指出，继续推进农村综合改革，2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。因此，中国乡镇机构改革下一步的总体目标是，建立精干高效的农村行政管理体制和惠及9亿农民的公共产品供给体制，提高整个社会管理和服务水平。在经济上保护农民的物质利益，在政治上保护农民的民主权利，离开这两点来谈乡镇机构改革，就肯定没有抓住农村或是乡镇的主要矛盾，改革也就失去了实际意义，也就难以从根本上调动农民的积极性。