（3）信访运行机制

　　1978年，《中央各机关接待和处理人民来访分工的暂行规定》颁布执行，根据人民来访的新情况和中央各机关机构变动的情况，对中央机关接待和处理人民来访进行分工。中央办公厅、国务院办公厅信访局编印：《全国信访工作会议资料汇编》（内部资料），1989年，第391页。这个规定比1973年的《关于中央党政军机关各部门归口接待来访群众的几点意见（试行）》更为完善、详细，和1963年的《中共中央办公厅、国务院秘书厅关于中央机关接待和处理人民来访的几项规定》基本相同。1980年7月17日，中办、全国人大常委会办公厅、国办联名印发《关于中央各部门归口分工接待群众来访的暂行办法》。国办发［1982年］29号文件《党政机关信访工作暂行条例（草案）》规定：“处理人民群众来信来访，实行按地区、按系统分级分工，归口办理的工作责任制”，对于“涉及到几个部门、情况又比较复杂的信访问题，应由党委或政府负责同志组织有关单位联合办理”，至于“中央、国家机关各部门所属企事业单位，同当地党政机关处理意见不一致的信访问题，原则上由当地党委或政府出面主持，会商办理”。商业部办公厅编：《信访工作政策选编》（内部发行），1987年，第3~4页。贯彻“分级负责、归口办理”的原则，既发挥了中央与地方各级党政机关的积极性，又发挥了各级业务部门的积极性，调动更多的人深入基层，结合业务工作，处理信访案件。

　　这几年信访工作的一个特点是“变上访为下访”，由各级领导机关派出大批干部深入基层，主动研究和解决实际问题。如，中央机关千人检查组和省、地、县的同志一道深入到基层，把来访群众带回基层。为了更好地、妥善地、迅速地解决来访人的问题，各省（自治区、直辖市）、地、市、县都抽调了大批干部组成检查组或工作组到基层，甚至到来访人家中，做思想工作，处理具体问题。据不完全统计，辽宁、山东、河北等省各抽调万余名干部；天津、吉林、四川等省、市各抽调7000多人；河南省抽调5000多人；江西省抽调2800多人；湖南省抽调1100多人。与此同时，还抽调大批干部充实到各级信访部门，加强了日常信访问题的处理工作，上下形成了一个整体，工作通畅。上级交办的案件，下级有人接受；下级的工作得到了上级的支持，工作起来步调一致，紧密配合。这样有利于将来访人稳定在基层，加快问题的处理。一些群众激动地说：“过去花钱上访，又误工，又找不到人，解决不了问题。现在坐在家里，就有人上门来解决问题。”认为这可是新鲜事。刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第250页。

　　1979年10月邓小平审阅赵紫阳关于9月以来四川省上访情况问题的报告，就“上访人员大量增加，提出的问题越来越多，要求也越来越高，而且一些地方出现了冲击领导机关，围攻、殴打接待人员”等问题，做出批示：“有必要发一通知，请耀邦同志指定同志草拟。”《邓小平年谱（1975—1997）》（上），中央文献出版社2004年版，第569页。在五届人大第一次会议上，华国锋在所作的政府工作报告中指出：“我们一定要遵照毛主席的教导，虚心听取群众意见，认真对待人民来信来访，绝不容许压制群众意见，更不容许对提出批评意见的群众进行打击报复。”《保障党员和群众的民主权利》，1979年9月24日《人民日报》。1980年1月，中央机关处理上访问题领导小组邀请问题比较突出的河南、河北、山东、山西和东北三省7个省信访工作领导小组，和公安部、民政部及信访部门的负责人重点研究部署处理重复访问题，要求采取“抓两头，带中间”的办法。两头是指顶着不办和无理取闹。1980年3月，中组部颁发的《各级党委组织部门处理来信来访工作暂行条例》规定：对于应该解决而顶着不办的要批评教育，拒不改正的要严肃处理；第十五条规定：对于搞打击报复的，一定追究责任，严肃处理，情节恶劣者，要给予大党纪国法的制裁。商业部办公厅编：《信访工作政策选编》（内部发行），1987年，第16、18页。1981年5月17日《中共中央办公厅关于防止和纠正对人民群众来信来访进行打击报复问题的通知》亦作了相似规定。同上书，第8页。《通知》规定：在防止和纠正主要精神打击报复的同时，要警惕“利用人民群众来信来访进行诬陷、诬告的现象发生”，经过查证核实，对“蓄意诬告和无理取闹的要严肃处理”。商业部办公厅编：《信访工作政策选编》（内部发行），1987年，第8~9页。中共中央办公厅转发山东省委《关于解决少数人长期纠缠取闹问题的情况报告》，希望“各地区、各部门也能象山东省委一样，抓抓这个问题，并且持续地抓下去”。同上书，第1~19页。

　　1980年国务院颁布了《关于维护信访秩序的几项规定》，要求来访人务必遵守国家的法令、政策和信访规章制度，对于已经做了处理而赖着不走的信访人，要送交民政部门进行收容遣返；对于伪造材料、冲击机关、强占接待室、拦截汽车、破坏公物、串连来访人员闹事和殴打工作人员的违法分子，要由公安机关依法处理。同上书，第6页。1982年国务院颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，驱逐城市中的流浪人员，但很快这项制度就被扩大化了，收容遣送的对象包括上访者以及外来劳工。1983年底，国务院办公厅、中央信访部门、政法部门都专门颁发了关于认真处理长期滞留北京的上访人员的文件，规定“对上访问题已经解决，本人在京流窜，不务正业，坚持过高要求和屡遣屡返教育无效又不够依法处理的人，可以建立一个劳动场所，把他们集中起来，加强管理，边劳动，边教育，直到他们不再到处流窜为止。”陈柏峰：《缠讼、信访与新中国法律传统》，《中外法学》2004年第2期。“在某种程度上讲，正是有了收容遣返制度，国家终于实现了对于信访制度的驾驭和驯服，在面对上访者时，国家也终于可以表现出主动安全和游刃有余了”李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第87页。