五、1998—2009年政府经济职能的转变

1997年我国经济运行中买方市场的形成标志着市场经济体制的基本形成，而亚洲金融危机则促使我国加快了国有企业改革的步伐，因此同年举行的中共十五大确立了深化改革和扩大内需两大基本经济发展思路。而这两点都对政府的经济职能提出了新的要求，预示着政府经济职能和作用进入了一个新的历史阶段。

　  改革开放以来，为了适应经济与社会发展的需要，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年进行了六次大规模的政府机构改革。前三次机构改革，体现出对传统计划管理体制、管理方式和管理职能的变革要求。转变政府经济职能从1988年第二次政府机构改革时就提了出来，但是到1998年以前，由于中国仍然是短缺型经济，因此加快经济发展仍然是政府的首要目标，其具体表现就是建设型财政和各级政府有意压低资源品和劳动力价格。

　  1997年以后，随着国内买方市场形成和亚洲金融危机影响，不仅扩大内需成为政府保持经济增长的主要手段，而且国有企业全行业亏损的局面和风险政府已经不能承受，因此“抓大放小”和退出一般竞争性行业的改革在1998年以后迅速推开，这就从根本上转变了长期以来各级政府直接大量投资和经营企业的责任或者说负担，开始了真正意义上的政府职能转变：即从建设型、生产型政府向服务型、宏观调控型政府的转变，而这种转变又因2001年中国加入WTO以后与国际接轨的要求，开始紧迫起来。2002年党的十六大报告即提出了“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”的明确目标。政府职能由经济建设型政府转向公共服务型，在2003年又因“非典”危机而更加突出和紧迫起来，因此政府经济职能转变就自然成为2003年十六届三中全会讨论的重点问题。全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，再次提出要“继续改善宏观调控，转变政府经济管理职能”，大力减少行政审批和微观管理事务，强化政府的社会管理和公共服务职能，规范政府干预市场和介入经济活动的行为，使政府对经济的管理纳入法治化轨道。

　  中国是一个幅员辽阔、人口众多和经济发展极端不平衡的大国。除了港、澳、台与大陆的经济发展差距很大外，大陆沿海与内地、以及东、中、西各经济带内部的各个省、市、自治区之间的经济发展条件和水平也存在着较大的差距。众所周知，这种在国内统一市场条件下的地区之间差距，不仅仅是各级官员的政绩和“面子”问题，更重要的是先发展或快发展的地区具有明显的“先发优势”，先发达的城市和地区，在“低价工业化”的体制下[⑤]，会利用它的优势将周边地区的资源，特别是人力资源吸纳过来，而将其沦为产品市场和原料产地，从而进一步加剧这种不平衡。因此，即使出于地方利益和发展的要求，也必然会导致地区之间在发展速度、基础设施以及招商引资优惠政策等方面的激烈竞争。各省、市都争先恐后，想“大干快上”，成为新中国成立以来始终存在的强烈愿望，特别是在中央扩大地方的自主权的时期更是如此。1978年改革开放以后，随着民营经济的发展和市场机制逐渐发挥基础性调节作用，中央政府与地方政府的关系也发生了变化，但是，就经济职能来说，由于地方政府之间存在着相互竞争，地方政府的投资饥渴症和扩张冲动并没有消除，这也成为阻碍地方政府职能转变的重要因素。

　  另外，改革开放以后。随着多种经济成分的并存发展和市场经济的建立，以及政治方面的监督制约机制不健全，都为政府官员和国有资产代理人员的贪污、盗窃、“寻租”行为提供了更多的诱惑和机会。如何清除“腐败”成为重要问题。同时，国有企业的上市以及与民营企业的互相参股，也就产生了国有企业上层经营管理人员薪酬与民营企业（包括外资企业）是否看齐的问题，如果低于民营企业过多，就会导致人才流失或者低效率，或者“内部人”控制下的变相化公为私；如果看齐，则又会存在与公务员工资差距过大如何解决的问题。此外，由于改革以后的国有企业基本上都是有关国计民生和国家安全的重要产业，带有一定的垄断性，缺乏市场竞争的制约，因此监督起来也比较困难，这就容易导致“委托—代理”关系中产生官员“寻租”和企业“内部人”控制，从而滋生贪污腐败。因此，如何加强国有企业的监督管理，提高其效益，减少其腐败，还是一个没有完全解决的重要问题。