三、1949—1978年“政府主导型”发展模式的形成

1949年中华人民共和国的建立，使中国的工业化进入了一个新阶段。通过革命战争建立起来的中国共产党执政的政府，一方面利用现代政治和经济手段，并通过一系列运动将其组织深入到社会的最基层，建立起中国有史以来最强大有效的行政管理系统；另一方面，则通过接收国民党政府遗留下来的庞大国营经济，以及新中国成立初期社会经济所需要的政府干预，确立了政府主导型经济。1953年以后，又将其转变为以单一公有制和政府行政性计划管理为特征的计划经济。从1956年基本完成社会主义改造到1978年改革开放以前的20多年里，即使从微观经济上看，各级政府实际上也成为经济运行的唯一决策人和管理者。工业化正是在这种政治和经济体制下进行的。

　  中国传统文化中的国家观念的影响和以列宁、斯大林阐述的马克思主义理论为指导，使中国共产党自然认为政府是工业化的主要推进者。新中国成立以后，政府即将快速工业化作为自己坚定不移的奋斗目标。新中国成立之初，中国共产党根据自己的认识和旧中国的遗产，提出了在国营经济领导下多种经济成分并存的基础上，通过节制资本、统制外贸和实施“四面八方”政策，来尽快实现工业化。1950年朝鲜战争爆发以后，中美两国的军事冲突使得国际环境变得严峻起来，作为求强求富的工业化来说，新中国政府更着重于其求强的方面，即尽快建立能够加强国防力量的重工业。于是，中国共产党就自然接受了作为成功范例的苏联工业化模式（即斯大林创造的优先发展重工业模式）。“一五”计划期间，由于市场机制与过高的经济增长指标及优先发展重工业战略在资源配置方面发生矛盾，遂导致了全面急进的社会主义改造，1958年又在农村建立了政社合一的人民公社。1956年以后，中国内地基本形成了以单一公有制和行政性计划管理为特征的传统社会主义计划经济体制。

以单一公有制和计划经济为特征的经济体制，强化了政府动员和资源配置的能力，保证了高积累、低消费的快速优先发展重工业战略的实施，但是由于取消了市场调节、企业独立和个人决策，导致了经济波动和许多部门的低效率。

　  在上述经济体制下，从“一五”计划后期到改革开放以前，政府在工业化过程中扮演了唯一的决策和实施人的角色，承担了全部的责任。由此导致了经济运行中的“投资饥渴症”和资源约束型的经济波动。由于政府是工业化的唯一决策人和监督实施者，而信息不足和管理能力有限，则限制了政府决策的科学性和提高了监督实施的成本，而中国经济多样性和发展不平衡的大国国情，更增加了经济管理难度。在这种情况下，由于中国共产党未能突破单一公有制的框架，因此只能在中央政府与地方政府之间的权利分配上动脑筋，结果却陷入“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱又统”的怪圈。[④]

　  从1949年到1978年，尽管政府的政治动员能力很强，各级官吏非常清廉，并且从上到下都非常热衷于快速推进工业化，但是由于政治上的民主化进展速度与经济上的公有化速度差距很大，单一公有制和计划管理没有民主制度作保障，缺乏民主决策和民主监督，因此工业化受到毛泽东等国家主要领导人个人偏好的严重影响，尽管在较短的时间里基本建立起相对独立完整的工业体系，但是，也付出了经济波动大、结构失衡和资源浪费严重的代价。

就主要体现政府职能和发展目标的国有企业来说，这个阶段成为国民经济的主体，因此它的情况也就非常值得关注。

　  1949年10月由中国共产党建立的中华人民共和国，是与清政府、国民党政府完全不同的新政府。首先，共产党通过彻底的土地改革，完全清除了长期统治农村的地主豪绅和旧的官吏；其次，共产党基本上将旧的官吏排除在新的政权之外(接收的旧人员基本上都转业或遣散)，新政府的官吏基本上都是由共产党人和愿意接受共产党思想的青年组成；第三，由于共产党的性质、纲领和历史经验，对城市的资产阶级存在较大的戒备和防范，对这个阶级及其政治上的代表进入各级政府部门实行较严格的限制。由于共产党是靠人民的支持、也是利用国民党政府的腐败才夺取政权的，它的思想理论、组织纪律也是与腐败和权力“寻租”行为格格不入的，因此刚刚结束革命的新中国政府，其行政效率、官吏的清廉程度都是前所未有的。尽管如此，在个体和私营经济广泛存在的混合经济(新民主主义经济)中，金钱对官吏的诱惑还是不可阻挡的，特别是在民主和法制还不健全的条件下，权力更容易与金钱作交换，金钱也更容易侵蚀政府机构。新中国成立仅两年的1951年“整党”和1952年“三反”、“五反”中揭露出来的官吏贪污受贿问题，即说明了这一点。1953年开始的向单一公有制的社会主义过渡，从制度上极大地限制了官吏的腐化和“寻租”行为。而且以后不断开展的各种政治运动更是将官吏的腐败和“寻租”行为降至了最低点。可以说，新中国成立以后，政府主导型的工业化基本不存在官吏腐败问题和由此引起的副作用。但是从另一方面讲，这种单一公有制和不断的政治运动虽然抑制了官吏的腐败，但是也使各级官吏缺乏经济利益激励和约束，变得更服从上级、更不愿承担责任，从而使上级的决策失误更容易被贯彻甚至放大。

应该说，从新中国成立初期开始，中国共产党就看到了因经济权力过于集中在政府而出现的“政府失灵”问题，特别是1956年社会主义改造完成以后。但是，党内对此却存在两种认识，一是以毛泽东为代表，将“政府失灵”视为“官僚主义”的产物，是由于社会主义经济体制还是新生事物，尚未成熟和完善，因此认为这与单一公有制和计划经济没有必然的关系，是能够克服的。例如，毛泽东多次批评计划脱离实际的问题，批评官僚主义忽视人民疾苦和压制人民群众积极性问题。为此，他几乎不间断地进行“整风”运动，开展经济建设方面的群众运动，实行“权力下放”。但是，毛泽东的这种探索和整顿，因单一公有制的制约而导致失败。另一种认识以刘少奇、邓小平、陈云等为代表，他们除了认为官僚主义的因素外，还与体制有关，认为应该引入市场调节作为补充，特别是在农村，不妨实行将权力下放给农民的“包产到户”。就政府的经济职能来说，陈云提出的“三个主体、三个补充”，李富春提出的指令性计划与指导性计划相结合都具有一定的代表性。