中国60年来的发展历史过程中，税制的发展始终是与我国社会主义建设和发展的进程融合一起的并有着直接的一致性。从总体上看，中国60年来税制的变迁和发展大体上可以分为改革前(1949——1977年)和改革后(1978——2009年)两个大阶段，而在这两个阶段中。又有着各自不同的变迁轨迹。尽管本文的展开主要是以时间序列为主线，但是笔者也力图通过纷繁复杂的历史事实，抽取出变迁过程中所蕴含的内在逻辑线索，追踪税制变迁的诸多深层原因。

一、l949—1977年：计划经济体制下的税制变迁

(一)从分散到统一

新中国成立伊始，所面对的是两套税制：一是各老解放区和新解放区在分割的情况下，制定的各种临时性区域性税制；二是旧政权所遗留的旧税制。为此，早在未进城之前，中央决定在新解放区应暂时沿用旧税法，部分废除，在征收中逐步处理的做法。显然，这一做法是明智而审慎的，沿用“旧法”解决了不“统一”的矛盾，适当废除“旧法”(主要是苛捐杂税和反动名目的税捐)，显示了新政权执政后对旧政权税制否定的开始。步入1949年，大局初定、百废待兴，统一税政、建立新税制的工作很自然地提上了议事日程。在具有临时宪法性质的历史文献——《中国人民政治协商会议共同纲领》中，第四十条所规定的税收政策，不仅提出了税收原则，而且提出了新中国建立后税制改革的设想——简化税制。从共同纲领所提出的税收政策看，首当其冲是要“保障革命战争的供给”。然后才是“照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要”。这里所体现的是，税收首先是为政治服务，其次才是经济性。当然，这一政策安排无论从哪方面考虑，在当时都是极为正确的。

以1949年11月底召开的首届全国税收会议所拟定的《全国税收实施要则(草案)》为基础，1950年1月正式发布了《全国税收实施要则》，这意味着新中国第一部税法的面世。从共同纲领到实施要则，可以看出中国共产党人通过税制安排所体现的治国思想以及其治国方略。首先以“逐步整理”的方式求取税种、税目、税率等方面的统一；其次又通过“废除”和保留，在体现对税收规律一般性的承继的同时，又体现出新政权的政治倾向性，即这是一个人民当家作主的政府。紧接其后，于1951年5月召开的第二届全国税收会议，仍然体现出执政党上台伊始的审慎，会议提出了“巩固财政收支平衡”和“照顾生产的恢复和发展”的基本原则。促进了财政收人状况的好转，支持了“生产的恢复和发展”并开始促进有计划的经济建设。其意义在于：首先是统一了税制，在彻底解决税制“无序”状态的同时。又清理了旧税制的不合理，在税制上体现了新政府的基本政治理念：人民政府为人民。其次，在新税制的具体设计上，如税负对国营经济的优惠，显现出对国有化运动的支持。至于对私营企业税负偏高的政策安排，正是执政党基本政治理念的具体体现。这其中，在共同纲领中所提出的“简化税制”的政策思路，一直延续到l970年代末，所谓的“简化税制”是与执政者的治国方略直接相关的，“税”是旧政权统治与压迫广大人民群众的重要手段之一，当新政权建立且建成社会主义公有制之后，税收对国家而言是应逐步退出历史舞台的。

(二)从新的修正到再修正

至1953年，在国民经济的发展进入了正常的轨道之后，开始了税制修正工作。这一修正，始于l952年的全国财经会议和大区财政部长会议，这两次会议先后提出了修改税制问题及提出了修改税制的具体方案。修正税制旨在一是保税，二是简化税制。方案推出伊始，即刻引起了党内外的巨大反响。尤其是在当时的《人民日报》社论上“公私纳税一律平等”的说法，受到毛泽东同志的尖锐批评，他认为这一口号“违背了七届二中全会的决议”。其实，当时的中财委和财政部所以提出修改税制，主要意在改变“经济日益繁荣、税收日益下降”的局面。尽管，新税制的推行确实也达到了保税、增税的目的，且在实际上保证了国家的财政收入。但是，新税制简并税种的举措无疑减轻了私营企业的负担，使其获取了新的竞争优势，这无疑是与限制私人资本主义、推进国有化发展的思路相悖。于是，在1953年又进行了“再修正”，对私营批发商重征商业税。从现象上看，是对某一政策安排上的看法分歧，但其实际上所蕴涵的是如何走社会主义道路、如何推进公有制发展的原则问题。有必要指出的是，在围绕税制修正的问题上，不仅在1953年的全国财经会议上引发了一场相当大的争论，而且又由此使高岗、饶漱石反党集团的活动浮出水面。并导致其在1954年2月的七届四中全会的彻底覆灭。

(三)从“简化税制”到“非税论”

至1956年，生产资料所有制社会主义改造已基本完成。由此，社会主义公有制成为中国唯一的经济基础，应着这一政治、经济形势，又展开了新一轮的税制改革。在1955年召开的第五届全国税务会议上提出：“苏联的先进税制就是中国税制的发展方向。”并且认为，还要“结合中国经济发展、变化的实际情况”推进中国的税制改革。在笔者看来，此次税制改革的基本原因，是由于单一的公有制格局的形成，使一些人认为原有针对私有制经济的多种税多次征收的税收制度已经没有必要继续执行下去。因之，经过反复讨论后，1957年9月财政部党组向中央呈送了《关于改革工商税收制度的报告》，l958年3月的中央“成都会议”讨论并同意了这一报告。

这一改革参照了苏联1930年的税制改革经验，即从简并税种人手，其基本思路是“简化税制”，较之此前的“简化”其“简化”的动作更大。而且，中央对财政部党组报告的批复中进一步指出：“简化税制只是改革税收制度的第一步。下一步还要考虑用税收的办法调节企业利润。”显然，“非税论”通过“简化税制”，再一次呈现出其难以扭转的发展轨迹，如刘佐所指出的“税收在国家政治、经济生活中的地位、作用开始下降”。

历史的发展有着其难以悖逆的逻辑。在1958年l2月召开的全国财政厅(局)会议上，正式提出了“税利合一”的初步方案。其关键理由在于，国企的税收和利润都是工人群众创造的积累，至于简化征缴方式与程序并不重要，所以要取消国营企业的税收。在资本主义工商业的社会主义改造基本完成以后，过去在税收上经常考虑的公私关系已经不存在了。“税利合一”的提出。带来了税收部门人员的思想混乱，使税收工作的正常开展受到极大影响。其时。虽然囿于形势所迫“税利合一”遭致夭折，但“非税论”和“税收无用论”并未就此而终止。

此后不久，由于“大跃进”和“反右倾”的错误，再加之1959--1961年的“大饥荒”，中国的国民经济遭遇到前所未有的困难。在中央“调整、巩固、充实、提高”的八字方针指导下，税收问题重新受到重视，如调整农村税负、在促进恢复集市贸易的同时开征集市贸易税、调整个体经济和集体经济所得税负担。在这一政策安排中可以看出：一是意在通过税制的调整促进国民经济的恢复和发展；二是要把税收作为一个打击资本主义势力的手段，如集市贸易税的开征就是直接指向对私斗争的。或许可以说，此时的税制调整或为恢复经济的权宜之计、或为遏制资本主义经济的政治斗争手段。

(四)走向巅峰的“非税论”和“税收无用论”

1966年开始的“文化大革命”，使“左”倾错误思想发展到极致，税收被视为反动统治阶级剥削劳动人民的工具，税制安排成为“繁琐哲学”，仅存的税收管理制度成为“条条专政”，“管、卡、压”。在“合并税种，简化征收方法，改革不合理的工商税收制度”思想的指导下，从1968年到l976年分别推行了“综合税”、“行业税”和新试行的“工商税”，由此中国的税制建设受到了空前的破坏，使得税收调节经济的职能作用几近荡然无存。“非税论”和“税收无用论”，在“文化大革命”期间，得到一次彻底的实践，税收远远背离了其自身的经济性质，已演变为阶级斗争的工具。

新中国成立以来，尤其是从生产资料私有制的社会主义改造基本完成以来，中国的税制变迁一直受制于以下三个方面的约束：1．对于中国共产党人而言，自建党以来一直是以政治斗争和军事斗争为中心、以“求解放”为宗旨，尽管在根据地和解放区也曾推出相应的经济政策和开展相应的经济工作，但这一时期的经济政策和工作，完全是应革命斗争的需要而进行的，因此可以称之为“战时经济”。解放战争时期革命形势发展的迅速，甚至远超出革命者自身的预想，历史并未给中国共产党人留下如何从“革命”走向“建设”的思考时间，以致不少人是带着“战时经济”的思维方式来面对共和国的发展的；2．当l949年中华人民共和国成立之后．社会主义国家发展的历史仅有32年(其间尚经历了亘古未有的第二次世界大战)，已成立的社会主义国家在如何发展国民经济的问题上仍处于探索之中。对于新中国来说所参照的只有一个蓝本——苏联的计划经济发展模式：3．中国的现实国情，且不论国家大、人口多、底子薄，就是进城后旧政权在经济上所留下的破败不堪的烂摊子以及政权初建的特殊国情，无不使新中国的发展步履维艰。正是在上述约束条件下，中国的税收制度安排，一直未能走出“以阶级斗争为纲”的阴影。