随着中华人民共和国的诞生，我国新的行政监察体制在党的领导下按照《中央人民政府组织法》也正式建立起来。从1949年到1954年，中央人民政府政务院（以下简称政务院）人民监察委员会在行使国家行政监察职权、配合开展“三反”运动等方面发挥了重要作用。目前，学术界对我国监察体制问题的研究，探讨党内监察的成果多于行政监察。就行政监察体制而言，研究主线也多与党内监察相关。中共十八大以来，围绕国家监察体制改革，不少学者着重探讨了从行政监察上升到国家监察所引起的变化。就已有的关于行政监察的专题性研究而言，有学者对中国共产党在新民主主义革命时期建立的监察机关进行了考察；有学者研究了建党百年来监察体制演变的曲折发展过程。已出版的行政监察方面的专著着重于理论方面和对当前问题的论析，对新中国成立以来监察体制的沿革只是做简单铺垫。总之，以往的研究虽有不少成果，但对新中国成立初期行政监察体制的构建、初步运行和调整、成效及影响的分析不足。笔者认为，1949—1954年，新中国的政治、经济、社会环境和各方面建设发生了巨大变化，深入考察这段时间行政监察体制的建立和调整情况、研究其发挥的历史作用和深远影响，可以深化对当今国家监察体制改革背景的认识，从而得出有益的启示。

行政监察体制形成的历史背景

　　在各国监察体制中，行政监察机构一般拥有独立行使行政监察的权力。新中国成立初期，行政监察体制的建立有着独特的历史背景，当时我国行政机构的设置虽然借鉴了苏联的一些经验，但更主要的是中国共产党在战争年代建立的革命政权为新生人民政权的各种机构设置提供了实践基础。可以说，新中国成立之初的行政监察体制起源于中国共产党开创的革命根据地红色政权的监察机构。在土地革命战争、抗日战争和解放战争三个重要时期，中国共产党开创的革命根据地内的监察机构根据政治、军事等各种因素在党的领导下初步建立起来。虽然当时机构设置尚不完备、各种规章制度还不健全、许多工作没来得及深入展开，但这却是代表广大人民利益的新型监察体制的雏形，对于巩固和发展红色政权具有重要意义。

　　中国共产党在革命战争年代就进行了建立全国性政权和行政监察体制的尝试，1931年11月，在江西瑞金成立的中华苏维埃共和国临时中央政府中设立了最早的监察机构——工农监察部，何叔衡为部长。在苏区红色政权所辖区域内，从中央至地方各省、县、区等都设立了相应的行政监察机构。1934年2月，中华苏维埃共和国临时中央政府又设立了工农检察人民委员会，这是苏维埃共和国最高级别的监察机构，项英为主任。与此同时，还设立了审计委员会，阮啸仙为主任。按照当时的相关制度规定，监察机构实行双轨领导，同时受苏维埃政府各级执行委员会和上级检察机关的领导。工农检察人民委员会与审计委员会的建立，是中国共产党领导的红色政权设立监察体制的开端，也是首次由人民群众行使民主监督权的肇始。它是一种全新的监察体制，为新中国监察体制的建立做了最早的实践探索。

　　抗日战争时期，中国共产党在抗日根据地建立了“三三制”政权，同时还建立了参议会。在陕甘宁边区政府和其他抗日根据地政权中，参议会是最高权力机关，它选举产生的边区行政委员会即边区政府，同时行使立法权和监察权。1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区第一届参议会在延安召开，边区参议会宣告成立。1941年11月6—20日，陕甘宁边区第二届参议会召开，第二届参议会一直工作到抗日战争胜利结束。中国共产党在抗日根据地内建立的这种监察体制，对抗日政权的巩固和发展、团结各界人士一致抗日、监督和保证边区政府廉政建设起到了重要作用，为最终夺取抗日战争胜利和共产党全面执政后建立新的行政监察体制做了探索和试验。

　　解放战争后期，随着人民解放战争的胜利推进，1948年9月，中国共产党领导成立了华北人民政府。华北人民政府成立后，按照《华北人民政府组织大纲》的相关章程建立了华北人民监察院，杨秀峰为院长。按照规定，该机构可行使检查检举权、行政诉讼的受理权、一定的行政法律处分权以及调查权。华北人民监察院成立后积极开展了行政监察工作，不仅处理了一批渎职与贪腐案件，而且还建立了通讯检查员制度，把行政监察机关的监督与人民群众的监督结合起来。华北人民监察院的创建和工作的开展，标志着中国共产党领导的革命根据地监察体制迈出了新的一步，为维护广大群众的权益、保证革命政权的纯洁性、巩固革命根据地、助力人民解放战争的胜利发挥了重要作用，也成为新中国监察体制创建和完善的特殊历史背景和实践来源，为中国共产党领导的全国性政权创建行政监察体制积累了实践经验。

行政监察体制的建立与机构设置

　　根据1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第十八条的规定，中央人民政府设立人民监察委员会，作为隶属政务院的一个机构，负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责。对于人民监察委员会设置的由来和目的，1949年9月7日，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前向政协代表做《关于人民政协的几个问题》的报告中指出：“政务院底下，设有三十个单位”，但“政务院不可能经常领导这三十个单位，所以下面设四个委员会协助办理。这四个委员会是：政治法律委员会，财政经济委员会，文化教育委员会，人民监察委员会”。“设立人民监察委员会的目的是为了建立监察制度，监察行政部门，如公务人员是否执行了政府的决议和政策，是否有贪污腐化等情形”。

　　当时对人民监察委员会应该隶属哪一个机关有两种不同的意见：一种意见主张它应该隶属中央人民政府委员会，“地位高些，职权也较大”；另一种意见主张它隶属政务院，“因为与行政机关接近，熟悉实际情况，更便于执行职务，而且人民监察委员会所起作用之大小，实际上要看主持者是否负责及此机构是否被重视而定”。1949年9月22日，华北人民政府主席董必武在中国人民政治协商会议第一届全体会议上做《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》的报告时阐明：“我们同意后一主张，所以起草时就把监察委员会列在政务院下”。关于该委员会的职能，董必武强调：“人民监察委员会是监察行政人员是否履行其职责的，与检察署不同。”

　　1949年10月19日，中央人民政府委员会第三次会议任命了政务院副总理、政务委员、正副秘书长和政务院所属各委、部、会、院、署、行的负责人。10月21日，周恩来主持政务院第一次政务扩大会议，宣布政务院成立。从此，新中国的行政监察机构亦正式建立，著名民主人士、政务委员谭平山担任政务院人民监察委员会（以下简称人民监察委员会）主任，刘景范、潘震亚担任副主任，刘景范还兼任党组书记。1952年11月，增补钱瑛为副主任，1954年6月，又增补王翰为副主任。

　　1950年10月24日，《政务院人民监察委员会试行组织条例》颁布，详细规定了该委员会的主要任务和机构设置。按照条例规定，人民监察委员会负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责，主要任务有三项：一是监察全国各级国家机关和各种公务人员是否违反国家政策、法律、法令或损害人民及国家之利益，并纠举其中之违法失职的机关和人员；二是指导全国各级监察机关之监察工作，颁发决议和命令，并审查其执行；三是接受及处理人民和人民团体对各级国家机关和各种公务人员违法失职行为的控告。条例还明确规定，人民监察委员会“设主任一人，副主任二人至三人，委员十五人至二十一人；主任主持委务，副主任协助之”。

　　人民监察委员会下设四个部门，分别是第一厅、第二厅、第三厅和办公厅。第一厅“掌管关于财政、银行、海关、合作、贸易、农业、林垦、水利各机关及其企业部门的监察、纠举及对该各机关或人员控告的处理之事项”；第二厅“掌管关于各种工业、铁道、邮电、交通、劳动各机关及其企业部门的监察、纠举及对该各机关或人员的控告的处理之事项”；第三厅“掌管关于内务、公安、司法、法制、民族事务、华侨事务、文化、教育、卫生、科学、出版、新闻及不属于第一、第二厅之其他一切机关及其企业部门之监察、纠举及对该各机关或人员控告的处理之事项”；办公厅“掌管工作检查，会议组织及其他第一、二、三厅之通常行政事项”。“人民监察委员会于必要时，得设顾问及参事”。“人民监察委员会得在中央直属各机关、各国营企业部门、人民团体及新闻机关设置监察通讯员若干人，分别受第一、二、三厅之领导”。人民监察委员会的这种设置既保证了专业监察部门和工作人员对各个行业与各机关单位进行体制内自我监察，又发挥了广大监察通讯员、顾问和参事的群众监督作用，初步形成了一个比较科学有效的监察体制。

行政监察体制的初步运行与不断完善

　　人民监察委员会成立后，一边积极开展行政监察工作，一边不断完善自身机制。从成立起至1950年1月，主要工作是接收华北人民监察院，处理该院的移交案件，建立机构，配备干部，进行业务学习，草拟各级人民监察委员会组织条例等。1950年1—8月，人民监察委员会共收到控诉各种公务人员案件142件，经该委员会直接检查处理的共56件，转交各大行政区或中央直属各省、市政府与中央军委及司法机关处理86件，“总计已有百分之七十结案，其余正在检查处理中”。人民监察委员会还对各级人民监察委员会的建立给予若干指导。东北、西北、华东、中南四大行政区监察委员会先后成立。此外，人民监察委员会在1950年下半年的工作任务是：“配合整训干部，组织、推动并指导中央各部门及各大行政区与中央直属省、市政府，集中力量，与官僚主义、命令主义以及贪污浪费破坏生产和一切违法失职等坏现象作斗争。工作中心以财经部门为主，同时注意行政机关。争取下半年对国营之主要工厂、矿山、仓库、商店、银行、粮食、税务、交通运输、农林、水利等事业机关以及主要县市的工作，选择其重点十处到十五处进行彻底检查。同时在控告政府机关与公务人员案件中，选择其有重要性者直接检查若干件，得出经验，推广各地”；“已成立之大行政区及省市监委（包括中央监委），应迅速配备干部，完成编制。未成立人民监察委员会之省、市、县亦应尽可能陆续成立”；等等。至1951年4月首次全国监察工作会议召开时，各级人民监察机构已初步建立。全国已有“五个大行政区、一个中央辖自治区、二十八个省、十二个中央或大行政区辖市、八个等于省的行政区和三百四十五个县（市、旗）成立了人民监察委员会。各级人民监察委员会一年来共处理事故案件七千三百零九件，进行了平时检查三十余起。全部事故及平时检查中发现的问题，大部已处理完毕。一年来，人民监察机关对国家机关和公务人员中的不良倾向进行了检查和检举，改进了工作，教育了干部，从而维护了国家政策、法令和制度”。

　　在新中国行政监察体制创建和运转的同时，人民监察委员会不断完善自身的机制，按照监察机关的职能与工作性质，规定和明确了自身的工作权限、工作原则和工作方法。

　　首先，规定了人民监察委员会的机构设置和工作权限。按照《中国人民政治协商会议共同纲领》第十九条规定：“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关及各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。”同时还规定：“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”按照《人民监察委员会试行组织条例》规定：“中央人民政府政务院人民监察委员会会议议决有关监察之政策、方针、重大案件及其他重要事项，并总结经验。”人民监察委员会的工作机构在必要时可以报请政务院增加、减少或合并。

　　其次，确定了人民监察委员会的基本工作原则。为废除国民党反动政府的监察和司法制度，建立新中国新型监察体制，人民监察委员会确定了一些基本工作原则。例如，坚持采取自上而下的检查与自下而上的监督相结合的原则。一方面，要求各级监察机关自上而下地监督检查各单位和公务人员执行国家政策法规的情况，纠正和处理违法乱纪行为；另一方面，发动广大群众自下而上地对国家工作人员进行监督、检举和批评，向监察机关进行申述，提请调查和处理。这一工作原则坚持了监察机关与人民群众监督相结合，是党的群众路线的体现，保障了人民的权利，提高了监督的效率。又如，坚持监督纠举与改进工作相结合的原则。监察机关在调查和处理违法渎职和其他行政案件时，及时向相关部门提出制订、修改和完善相关规章制度的意见与建议，以防再出现类似问题。再如，坚持纪律制裁与加强教育相结合、平时检查与事故调查相结合的原则。这有利于清除官僚主义作风和贪污腐化等违法乱纪行为。

　　最后，明确了人民监察委员会应采取的主要工作方法。按照《政务院人民监察委员会试行组织条例》规定，人民监察委员会处理事件，“得分别使用检举、纠正、惩处、建议或表扬等方法”。“对于中央各机关及国营企业部门或其高级工作人员之监察案件，应分别呈请中央人民政府委员会或政务院核定处理之”；人民监察委员会行使监察权时，“如认为有犯罪嫌疑者，应移送检察机关办理”。监察机关在贯彻执行上述规定办理案件的同时，还要对工作的改善提出建议，并且要求由被检查的部门承担其具体组织执行的责任，这将进一步增强行政监察的工作效率和社会影响。1951年4月，首次全国监察工作会议召开，会议总结了1950年人民监察工作，确定了1951年的工作任务。会议经过详尽讨论后，确定了监察工作的基本方法。政务院政治法律委员会副主任彭真在会上发表讲话说：“人民政府不仅要有政策、法令和工作计划，更重要的是如何保证其贯彻执行。人民监察机关就是负责此项任务的专门机关，故其工作是非常重要的。”他着重指出：“人民监察工作要大张旗鼓地进行，有重点地对目前工作中存在的主要不良倾向进行斗争。监察工作要走群众路线，从群众中来，到群众中去。”

　　各级监察机关按照首次全国监察工作会议精神，结合本地区本部门的具体情况，在开展行政监察工作中取得了显著成效。如西北监察委员会在“三反”前对西北铁路干线工程局的工作进行检查，发现贪污事件50多起，引起了其他各机关、企业的警惕，从而揭发出许多贪污事件。东北监察委员会推动组织有关部门检查木材使用的情况，解决了木材调拨、供应的困难，稳定了木材市场，减少了木材浪费。旅大监察委员会在检查海港工作后，事故减少80%。

　　1953年2月，第二次全国监察工作会议在北京召开，会议总结了以往的工作，讨论和明确了今后的任务，还对《中华人民共和国国家机关及其工作人员奖惩暂行条例（草案）》和《各级人民政府人民监察机关设置人民监察通讯员通则（草案）》两个文件做了详细研究。中央人民政府副主席、中共中央纪律检查委员会（以下简称中央纪委）书记朱德出席会议并讲话：“目前，国家大规模的建设正在开始，人民监察工作的任务更加重大，它要严格监督检查国家建设计划的执行。在当前，主要是要继续和各种官僚主义、命令主义、违法乱纪的现象作坚决斗争，同时要认真做好监督生产和监督财政的工作”。刘景范在会上做《一九五一年至一九五二年监察工作总结及今后工作任务的报告》。报告提出1953年人民监察机关的任务是：“以监督国家政策法令、建设计划的正确执行，特别是经济建设计划的执行为中心，继续与官僚主义、命令主义和违法乱纪现象作斗争，严肃国家法纪，提高工作人员责任心，以保证国家当前三大任务特别是经济建设计划的胜利完成。为此，要向领导机关和领导干部中的官僚主义作斗争，监督他们认真贯彻‘一般号召与具体领导相结合；领导与群众相结合’的群众路线和切实树立实事求是的工作作风。要向基层组织和基层干部中的强迫命令与违法乱纪作斗争；监督他们严守国家法纪，发扬民主作风。要向各级经济、文教部门中，特别是经济部门中的违背国家建设计划、经济核算制度、保安制度、财政制度以及违背政策、法令的无政府、无纪律的现象作斗争；监督国家财经工作人员，加强纪律性，保证国家建设计划贯彻执行。要向一切贪污、浪费现象，特别是国家企业中的浪费现象作斗争；厉行廉洁奉公，认真贯彻增产节约政策。要向泄露国家机密现象作斗争；认真贯彻国家保密制度。”

　　这次全国监察工作会议的一个重要成果是确定了此后一段时期各级监察机关的中心任务，表明在我国大规模建设高潮即将到来、发展国民经济的第一个五年计划开始实施的大背景下，监察工作的任务加重了，监察的重点转向经济领域、财政部门和财经工作人员。这次会议对于保证“一五”计划的落实、继续保持良好的党风政风发挥了重要作用。

行政监察体制初步运行的主要成效

　　1949—1954年是我国行政监察体制创建和初步运行时期。这一时期我国的行政监察体制边建立、边运行、边完善，从中央到地方各级监察机构初步建立起来，逐渐设置和完善了监察机构的领导和管理制度，制定了监督工作的基本方针、基本原则和若干具体政策，并且围绕党和国家的中心任务积极开展了监察工作。全国各级监察机关的干部认真履责，调查、处理了一大批违法渎职案件，为保障党的政策方针和国家法律法规的贯彻执行、督促国家公务人员遵纪守法、廉洁自律发挥了重要作用。在新中国行政监察体制创建和初步运行的五年间，其主要成效表现在以下三个方面：

　　（一）紧密配合民主建政、恢复生产，重点监督财政经济管理工作

　　新中国各级行政监察机构建立后，依法对国家机关及其公务人员的工作情况进行监督检查，紧密配合民主建政、恢复生产工作。重点对财政经济部门的违法渎职、贪污浪费、破坏生产行为以及官僚主义、命令主义作风进行了监督检查。例如，1950年7月，在政务院第41次政务会议上，周恩来提到华东地区粮食霉坏2.98亿斤的问题，并提议要对此事进行检讨和总结教训，由人民监察委员会责成华东监察委员会检查此事，并将结果报政务院，此事由董必武负责办理，根据报告通报各地。会上一致同意周恩来的提议。又如，1951年底至1952年8月，各级监察机关协同有关机关对土地改革、镇压反革命等运动和健全财经制度、工矿企业管理、基本建设、安全卫生、防旱防汛、民主建政等工作进行了408次巡视和检查，发现了工作中存在的很多问题，协助了领导机关加以纠正，收到了良好效果；检查和处理了事故案件28426件（“三反”运动中的案件不在内），根据教育与惩罚相结合的原则处分了违法失职人员17856名，追究了事故发生的原因，提出了改进工作的意见。各级监察机构还重点开展了对现金管理的监察工作，协助有关部门逐步建立起新的金融管理秩序。国家行政监察体制的初步运行与当时开展的“三反”运动密切配合，对消除干部官僚主义之风、维护国家法律发挥了重要作用。

　　为保卫人民生命财产、挽回国家经济损失，人民监察委员会成立后加大了对工矿企业管理等的监察力度，处理了一批隐患和事故案件。如1950年1月23日，济南铁路局津浦线花旗营站发生撞车事件，造成16人死亡、46人受伤（其中重伤10人）。事故直接原因为该站转辙工王金发不听命令，将道岔扳错所致。人民监察委员会专门派工作人员对事故进行调查，根据调查结果上报政务院，对相关责任人员给予了严厉的处分。又如2月27日，河南新豫煤矿公司宜洛煤矿发生井下沼气爆炸，造成工人死亡174人、残疾2人、轻伤24人的事故，经济损失巨大。灾变直接原因是该矿煤层内含有大量沼气，工人在井下吸烟引起爆炸。人民监察委员会进行调查后认为，这次事故主要是煤矿公司经理存在着严重的官僚主义作风，盲目生产，不顾安全，在领导上与实际工作上应负这次灾变的主要责任，应予撤职，送司法机关依法惩办；煤矿其他失职人员给予应得的处分。6月2日，周恩来主持政务院第35次政务会议，在讨论人民监察委员会处理河南宜洛煤矿沼气爆炸灾变事件的通报时说：“在政务会议上讨论这个事件，是因为全国各类矿区都可能发生这类事件。处理灾变不仅要处罚，还应积极提出改善办法”。周恩来列举了从1949年以来东北、华北、山东等地因矿难死亡的工人总数，严肃地指出：“今后对矿区的灾变问题，不但只是消极地对失职人员给予处罚，同时还应当积极地想出改进办法，改善其行政工作”。“法院的工作主要是制裁罪恶者，而监委则应该和官僚主义作斗争，和一切坏的作风作斗争，加强宣传教育工作”。

　　（二）紧密配合“三反”运动，开展对党政干部的监督工作

　　新中国成立初期，为了加强党的建设和国家干部队伍建设，1951年11月30日，周恩来将所指导起草的中共中央《关于实行精兵简政，增产节约，反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》送毛泽东审阅，毛泽东做了三次修改，加写和大部改写的内容就有：对于利用职权实行贪污和实行浪费的严重犯罪行为，“号召坦白和检举，并由主要负责同志亲自督促和检查”。“一切贪污行为必须揭发，按其情节轻重，给以程度不等的处理，从警告、调职、撤职、开除党籍、判处各种徒刑、直至枪决”。12月8日，《中共中央关于“三反”斗争有关问题的指示》发出，要求各地“应把反贪污、反浪费、反官僚主义的斗争看做如同镇压反革命的斗争一样的重要”，“发动群众大张旗鼓去进行斗争”。从此，“三反”运动在全国广泛展开。1952年1月8日，人民监察委员会发出《关于反贪污、反浪费、反官僚主义斗争的指示》，指出：反贪污、反浪费、反官僚主义的斗争，是当前中心的政治任务。要求各级人民监察委员会必须全力参加并配合各部门大力领导这一斗争。所有监察工作人员都要参加到实际工作中进行监督与检查，各级人民监察机关应设人民检举接待室，接待检举的人民。同时要通过监察通讯员和“人民意见箱”，使广大人民群众都起来检举贪污分子，揭发浪费和官僚主义现象。

　　自1951年底至1952年，各级人民监察委员会全力参加了“三反”运动，运动后期又参加了案件的处理工作，处分了一批违法失职的干部，“就职别说，在受处分的9736个干部中，有省级以上的21人，专级210人，县级1097人，区级2253人，一般干部6155人”。人民监察委员会的工作积极配合了“三反”运动，维护了党纪国法的尊严和党的先进性、纯洁性，对夺取“三反”运动胜利起到了重要作用。

　　毛泽东、周恩来等老一辈革命家特别重视典型案件的公开处理，以达到惩戒和警示作用。如刘青山、张子善大贪污案给国家财产和人民利益造成严重损失，产生了极其恶劣的社会影响。1951年11月下旬，周恩来批准逮捕法办大贪污犯刘青山、张子善。11月30日，毛泽东就这一案件严肃指出：“这件事给中央、中央局、分局、省市区党委提出了警告，必须严重地注意干部被资产阶级腐蚀发生严重贪污行为这一事实，注意发现、揭露和惩处，并须当作一场大斗争来处理。”周恩来认为，“三反”运动“要大张旗鼓地进行。我们需要在运动中研究制订一个惩治贪污的条例。对于贪污分子，可分成大、中、小三类，应该区别对待。”1952年1月22日，周恩来出席政协第一届全国委员会常务委员会第35次会议，讨论《中华人民共和国惩治贪污条例（修正草案）》。26日，他“为中共中央起草致各地电，发去《惩治贪污条例（修正草案）》征求意见”。2月4日，周恩来致电河北省人民政府主席杨秀峰：“二月三日关于处理刘青山、张子善二犯的请示电悉，准予将该二犯判处死刑，立即执行，并没收其全部财产。”10日，河北省人民法院遵照中央人民政府最高人民法院命令，组织了临时法庭进行公审。河北省人民广播电台向全省各地广播了大会实况。参加大会的共有21800多人。“在控诉后，河北省人民法院院长、临时法庭审判长宋志毅宣判：刘青山、张子善判处死刑，立即执行，并没收该二犯全部财产；同案各犯另行审判”。此案件引起了社会各界极大的关注，给党和国家机关工作人员敲响了警钟。12日，周恩来起草中共中央《关于“三反”运动中若干问题的处理意见》，意见强调，对贪污在1000万元以上的案件，可在国家工作人员中选择几种不同类型，即应处以死刑、徒刑、缓刑、免刑的，举行公审大会，以推动打虎斗争。总之，随着“三反”运动的开展，新中国成立初期的行政监察工作取得了显著成效，通过惩治一批腐化变质分子，教育了广大党员干部，使党风政风和社会风气大大好转。

　　（三）建立了各级行政监察机构，逐步健全了新中国行政监察体制

　　从1949年至1954年，周恩来领导建立和逐步完善了新中国各层级的行政监察机构，分别是中央政府、大行政区、省（自治区、直辖市）、地区（地级市）、县五级监察体制。至1954年9月，全国已建立近4000个各级监察机关，配有监察干部近2万人，中央到地方的监察工作有序开展起来。在这五年间，还选用了一大批不脱产的人民监察通讯员，增强了基层单位的监察力量。除此之外，在省（市）级以上各级人民政府的直属部门和大型国营企事业单位也逐渐设立了监察机构。

　　1954年4月27日，中共中央召开政治局扩大会议，为了增强党的团结，加强社会主义改造和经济建设事业的集中统一领导，会议决定撤销大区一级行政机构。6月19日，中央人民政府第32次会议通过了《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》。随着六大行政区被撤销，各大区级监察机构同时也被取消，改成了中央、省、地区、县四级监察体制。

　　在建立和完善监察体制的过程中，中国共产党还对行政监察机关的领导机制进行了探索。新中国成立之初，各级行政监察机关实行的是双重领导体制，即接受上级监察部门和同级党政部门的领导，以同级党政领导为主。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国国务院组织法》，国务院下设监察部，由钱瑛任部长，取代了原来的政务院人民监察委员会。1955年11月2日，国务院批准《中华人民共和国监察部组织简则》，明确了监察部的职责是：为了维护国家纪律，贯彻政府法令，保护国家财产，对国务院各部门、地方各级国家行政机关、国营企业、公私合营企业、合作社实施监督。省市自治区的监察机构受地方政府和监察部双重领导。

行政监察体制最初探索的历史作用与现实意义

　　周恩来领导创建了新中国的行政监察机构，并在行政监察机构设置、人员配备、工作原则以及监察法规制度建设等多方面做了大量工作，为我国行政监察体制的建立和初步运转做出重大贡献。周恩来在领导新中国行政监察工作的实践中形成了杰出的行政监察思想，他阐明了新中国行政监察的目的和任务，坚持依法开展行政监察工作，坚持执法必严、奖惩分明的原则；他重视加强监察干部队伍建设，努力提高监察干部素质；他主张依靠人民群众、依靠人大制度推进监督工作深入开展。周恩来的行政监察思想及初步实践促进了马克思主义监察理论中国化的发展。从1949年至1954年，在周恩来领导下，我国行政监察体制的创建与最初的实践探索，不但发挥了重要的历史作用，而且对今后我们继续做好监察工作仍有重要的现实意义。

　　（一）坚决打击渎职犯罪行为和不良作风，有利于加强廉洁政府建设

　　新中国成立初期，为了建立和巩固新生的人民政权、保证政府公务人员的清正廉洁，周恩来力主行政监察部门的主要目标是坚决打击贪污腐败、失职渎职行为，坚决反对浪费、反对官僚主义等不良作风。他曾指出：“要使人民民主专政的制度实行得更好，必须同官僚主义作斗争，经常反对官僚主义”。他清楚地认识到反官僚主义的斗争是一个长期的、持续性的工作，不可能一蹴而就。其行政监察思想为新中国的监察工作指明了前进方向和目标。在周恩来的领导下，我国行政监察机构边建立、边完善、边运转，监察工作围绕党和国家的中心任务迅速展开。“仅1953年，全国各级行政监察机关受理并查处各种案件409532起，该年处理结果达300000件，处分干部74671名，其中有中央人民政府副部长及其相当人员10名，专员及相当人员113名，县长及其相当人员2453名，区长及其相当人员8358名，一般干部44284名，文教、技术人员5427名，乡村干部14026名。受处分的种类，包括警告、记过（及记大过）、降职、撤职、开除”。这说明当时监察范围相当广泛，监察效果十分显著。各级行政监察机关的高效运转，规范了领导干部的行为，纠正了各行各业的不正之风，维护了党纪政纪和国家法律，使国家机关工作人员的廉洁自律意识得到加强，有利于廉政建设。今天，我们在新形势下仍要狠抓领导干部廉政建设，对行政监察机关人员配置、工作程序、奖惩情况做出更严格的规定，坚决反对一些干部中仍存在的“四风”现象，有效保证各级监察部门廉洁高效地履行监察职责，促使廉政建设更上一层楼。

　　（二）充分发挥广大群众的监督作用，有助于扩大和推进人民民主

　　在领导行政监察体制建设过程中，周恩来一直非常重视人民群众的作用，他主张采取行政监察机关与人民群众监督合作、自上而下的检查与自下而上的监督相结合的方式，强化反贪腐、反官僚主义的力度，保障人民监督权力。他要求监察机关通过民主推荐的方式，从群众中选拔一批愿意主动参与监察工作，且正直公平、认真负责、具有优良品质的人担任人民监察通讯员，采用自下而上的方式监督国家机关、企事业单位和公务人员中存在的种种违法渎职行为，这样做不但提升了行政监察效果，而且有助于推动人民民主的发展，促进了监察机关与群众监督之间的有效互动。在周恩来指示下设立的人民检举接待室，为老百姓检举控告贪腐问题提供了一条监督渠道，可使群众充分发挥民主监督作用，同时也加强了各级监察机关与人民群众的密切联系，形成了体制内监督与体制外监督的良性互动。今天，我们推动全过程人民民主建设，仍要坚持党的群众路线。为保证广大群众有知情权和监督权，“要以制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程”，让权力在阳光下运行；要继续拓宽人民群众参与监督的渠道，通过现代化的网络监督平台，让人民群众有序参与各种监察工作，把权力关进制度的笼子里。

　　（三）严格管理各级监察干部，为继续加强干部队伍建设提供有益借鉴

　　在监察干部队伍建设过程中，周恩来坚持德才兼备、以德为先的选用标准，除了要求有过硬的政治素质外，还要考察其实际工作能力和专业技能。为了加强监察干部队伍的日常管理，他亲自制定了各种规章制度，规范了机关干部的行政活动。为了提高行政监察干部的素质，他指示举办监察干部培训班，领导制定了干部培训规划，并针对干部文化水平的不同和工作需要，采取了进修以及实习等多种方式对各级干部进行培训。针对监察干部中出现的各种问题，他主张对不同性质的问题采取不同措施，净化监察机关的队伍。在周恩来的领导下，我国行政监察机关逐渐形成了一支综合素质较强、有一定文化水平和专业技能的监察干部队伍。周恩来对监察干部培养的成功探索，为今后继续加强干部队伍建设提供了有益的借鉴和启发。中共十八大以来，中共中央相继制定实施了全国干部教育培训规划，两次修正了《中华人民共和国公务员法》，并出台了《中华人民共和国监察官法》，明确规定了监察官的考核和奖励办法。这些法律法规的实施，进一步完善了激励先进、约束后进，赏罚分明、注重实效的干部管理机制，使干部培训进一步制度化、规范化，对强化新时代监察干部队伍建设发挥了重要作用。

　　（四）坚持党的领导，为探索我国监察体制改革之路提供了宝贵经验

　　行政监察体制承担着反腐倡廉、构建清正廉洁的政府的重要责任。要使行政监察职能充分发挥作用必须坚持党的领导和依法治国，只有理顺党政监察关系才能发挥出监察体制应有的作用。新中国成立之初，中共第一代中央领导集体就对党政监督结合的方式进行了探索，给我们留下了宝贵的经验借鉴。1949年11月，在周恩来领导建立政务院人民监察委员会后不到1个月，中共中央就发出了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》。当时，这虽然是两个独立的机构，但周恩来把行政监察工作与党的监察工作紧密配合起来，一起开展了“三反”运动和党政干部的培训教育。从1953年开始，一些省级党政监察机构尝试合署办公，安徽省纪委和省监察委员会及其一些下属单位率先进行了试点。1955年3月，中国共产党全国代表会议通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，选举董必武为中央监察委员会书记。这是一个党的监察机构，执行原中央纪委的职权，为的是更有力地同违反党章党纪和国家法律法令的行为做坚决的斗争。1959年4月，二届全国人大一次会议决定撤销监察部，国家行政机关工作人员的监督工作由各有关国家机关管理。

　　20世纪50年代，我国党政监察机构从分设到结合的探索为当今的监察体制改革提供了宝贵经验。1987年7月，第六届全国人民代表大会第十八次常务委员会议决定恢复并确定国家行政监察体制，设立监察部。2017年10月，中共十九大为进一步完善中国特色的监察体制指明了前进方向，习近平总书记在代表第十八届中央委员会向大会做的报告中明确指出，要“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，指出：“为加强党对反腐败工作的集中统一领导，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，将监察部、国家预防腐败局的职责，最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合，组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。”同月，“十三届全国人大一次会议审议通过宪法修正案和监察法，产生中华人民共和国国家监察委员会及其领导人员，标志着中国特色国家监察体制已经形成”。《中华人民共和国监察法》规定，坚持中国共产党对国家监察工作的领导，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严”。2021年9月20日，经中共中央批准，国家监察委员会公布《中华人民共和国监察法实施条例》，明确自公布之日起施行。这是深化国家监察体制改革的重要举措，为推进监察工作规范化、法治化、正规化提供了有力保证。

　　新时代背景下，我国党政合一的新监察体制的建立可使监督功能发挥更大作用，强化了对各级党政部门权力的约束与监督，进一步促进了我国监察体制的建设和改革发展。

　　［作者简介］徐行，历史学博士，教授，南开大学周恩来政府管理学院政治学系。

　　本文发表在《当代中国史研究》2023年第1期，注释从略，引用请参考原文。