领袖在制度变迁中具有重要意义。“通过领袖来施加影响的潜力一般是巨大的。任何政体中的领导的本质都是对真正需要的认识，对价值之间以及价值与实践之间矛盾的揭示和利用，对价值的重新组合，对必要制度的重建相对变革的影响。”1954年至l957年期间，毛泽东主导“五四体制”人民代表大会制度的文本设计，在实践中维护与发展了人民代表大会制度。

一、毛泽东主导人民代表大会制度的文本设计

1952年，毛泽东开始考虑积极创设条件，在全国范围内进行民主选举，召开各级人民代表大会。l953年1月，毛泽东在中央人民政府委员会举行的第二十次会议上指出：“召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的条件已经成熟了，这是中国人民流血牺牲，为民主奋斗历数十年之久才得到的伟大胜利。”会议通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。12月，毛泽东将召开全国人民代表大会的时间确定为l954年9月。同月，中共中央成立了以毛泽东为主席的宪法起草委员会。l954年，毛泽东率领宪法起草组在杭州工作，起草组借鉴了辛亥革命以来的中国各种宪法文本与政体制度经验，参阅了苏联等社会主义国家、西方国家的宪法与政体制度经验。9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》。毛泽东主持、领导与参与的“五四体制”人民代表大会制度的文本设计基本完成。

“五四体制”明确规定了我国的人民代表大会制度，明确规定了全国人大会及其常委会与地方各级人大之性质、地位、产生、职权、机构设置、组织与活动原则、任期、例会、专门机构以及人大代表的权利与义务等，从而奠定了中国人民代表大会制度的基本框架。在“五四体制”人民代表大会制度的文本设计中，毛泽东既主持、领导了“五四体制”人民代表大会制度的文本设计，同时又积极提出关于人民代表大会制度文本设计的建议，这些建议在当时的特定政治环境下对人民代表大会制度文本设计起了较大的影响。

第一，关于人民代表大会的性质、地位。

毛泽东曾将全国人民代表大会形象地比喻为“如来佛”。毛泽东说：“我们的国家主席、总理都是由全国人民代表大会产生出来的。一定要服从全国人民代表大会，不能跳出‘如来佛’的手掌。”“五四体制”明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权

力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人民代表大会在国家机关中居首要地位，其他任何国家机关不能与之并列。

第二，关于人民代表大会制度的职权。

毛泽东多次以国家主席为例对全国人民代表大会职权作了解释：“我们的主席与资本主义国家的总统不同，总统可以解散国会，主席不能解散全国人大，相反，全国人大可罢免主席。过去中央人民政府委员会的职权，大部分转移到全国人大和常委会去。”l954年，毛泽东又在批阅宪法草案油印打字的第一次修正稿时，在关于全国人民代表大会行使罢免权的第三十二条的上方批注：“国家主席的罢免。”1954年宪法对此增加了相应的内容，在第二十八条中规定全国人民代表大会有权罢免中华人民共和国主席、副主席。1954年3月18日、l9日宪法草案讨论修改稿中关于全国人民代表大会常务委员会职权第三十六条第四款为“通过和发布具有法律效力的决议和条例”，毛泽东审阅时，删去了这一款中的“和发布’’三字，并写了“此处不写‘发布’为宜，免与主席职权分歧”。l954年宪法中这一款改为“制定法令”。第三十六条第十一款为“批准和废除同外国缔结的条约”，毛泽东审阅时在这一款旁写了：“此条应采纳周鲠生意见。”周鲠生是当时宪法起草委员会聘请的法律顾问。1954年宪法中这一款改为“决定同各国缔结的条约的批准和废除”。“五四体制”明确规定：全国人民代表大会是国家最高权力机关，拥有广泛的权力，如最高立法权、最高任免权、最高决定权、最高监督权与认为应当由最高国家权力机关行使的其他职权。

第三，关于人民代表大会机构设置。

1954年宪法制定时，毛泽东强调地方政权的执行职能：“中央决定，地方执行。”也就是说，中央与地方的关系是决定与执行的关系。部分缘于此，1954年宪法规定：地方各级人民代表大会不具有立法权，地方各级人民代表大会不设立常设机关。

第四，关于人民代表大会组织与活动原则。1954年，宪法草案初稿油印打字稿的第五十八条为：“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府在执行其任务时，应经常保持同人民群众的密切联系，广泛吸收人民群众参加和监督国家管理工作，不断地注意对脱离群众的官僚主义现象进行斗争。”毛泽东鉴于此条内容的重要性于此条上方批注：“此条似应移至总纲。”1954年宪法中这一条已写入宪法总纲的第十七条，文字改为：“一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督。”“五四体制”明确规定：全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。

第五，关于人民代表大会的任期。

毛泽东曾说：“如果全国人民代表大会出了毛病，那毫无办法，只好等四年再说。设国家主席，在国务院与全国人民代表大会常务委员会之间有个缓冲作用。”1954年宪法采纳了毛泽东关于全国人民代表大会任期四年的意见。“五四体制”明确规定：全国、省人民代表大会每届任期四年。

毛泽东主持、领导与参与的“五四体制”人民代表大会制度文本设计在人民代表大会制度发展史上具有重要意义。l954年，《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的颁布，标志着人民代表大会制度在宪法体制上的正式确立，即人民代表大会制度从宪法体制上作为国家的根本政治制度。