2013年国务院第七次行政体制改革的鲜明特征是，“由表及里”、“表里如一”。机构改革是行政体制改革的“表”，职能转变是行政体制改革的“里”。

　　实行铁路政企分开，体现了巨大的政治勇气与智慧。一般来说，首先实现铁路政企分开，再实现大交通体制，这是通常的理论分析，但这次改革，将政企分开与实现大交通体制“毕其功于一役”，的确是非凡之举。可以预测，大交通体制的融合与铁路政企分开需要付出极大的努力。组建国家卫生和计划生育委员会，出人意料。这是中央积极主动稳步推动大部门体制的重要标志。组建国家食品药品监督管理局，回应了广大人民群众的诉求，大快人心。组建国家新闻出版广电总局，为建立大文化体制迈出了一步，值得期待。重新组建国家海洋局，对推进海上统一执法，提高执法效能意义重大。

　　政府职能转变更具有决定性。政府职能是设立政府机构的依据，是政府投入资源、维持运转、开展工作的目的所在。如果一个政府机构履行的职能被取消，该机构便没有存在的必要；如果一个政府机构的职能被削弱，其规模必然要缩小，人员必然要裁减。可以说，政府机构是“庙”，政府职能是“神”。不信神，就不用建庙，更不需要请和尚。因此，本次改革体现了以政府职能转变为核心。

　　一、中国第七次改革的任务

　　自1982年以来，我们共计进行了六次行政体制改革，2013年的是第七次。应该说，每次改革所处的环境不同，所面临的问题也有很大差异，但对解决当时重大的经济、社会问题无疑发挥了极其重要的作用，推动了中国经济社会的全面发展。这次改革的任务主要有：

　　一是，把握“改革是中国最大红利”刻不容缓。改革开放以来促进中国经济高速发展的多重红利叠加状态已经开始改变，必须依靠深化体制改革来继续释放改革红利。劳动力无限供给的人口红利、资本转移的全球红利、土地价格低廉、环境资源容纳能力相对较大的资源红利、周边局势稳定的和平红利、地方与企业积极性高涨的制度红利正在减少，开发新的红利迫在眉睫。

　　二是，“最大限度地发挥市场机制的作用”刻不容缓。为了实现2020年建成完善的社会主义市场经济体制之目标，必须毫不动摇地以市场化为改革导向深化经济体制改革。而政府和市场的关系是经济体制改革的核心问题。要正确处理政府与市场关系，必须推进行政体制改革，转变政府职能；必须推进垄断行业改革，创造公平竞争的环境；必须深化资源性产品价格改革和金融体制改革。

　　三是，“更好发挥社会组织在管理社会中的作用”刻不容缓。中国特色的社会主义是亿万人民自己的事业，要最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业。让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。然而，我国目前存在社会组织培育发展不足与规范管理不够的双重问题，政府在社会管理方面还存在唱“独角戏”的现象。

　　四是，“把该由政府管理的事项切实管好”刻不容缓。如，根据社会需求，健全社会保障、缩小收入分配差距、提高食品药品安全水平、提高出生人口素质和人民健康水平、改善医疗保障、改善住房保障、促进司法公正等。

　　五是，“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”刻不容缓。就行政体制内部而言，依然存在四个方面不足。第一，依然存在国务院部门管得过多过细问题，中央与地方两个积极性发挥不够。第二，职责交叉、权责脱节、争权诿责现象依然较多，行政效能不够高。第三，机构设置不够合理，一些领域机构重叠、人浮于事问题依然存在。第四，对行政权力的制约监督机制不完善，不作为乱作为、以权谋私、贪污腐败等现象尚未得到有效遏制。

　　二、政府职能转变的宏观部署与微观安排

　　职能转变是2013年国务院机构改革的核心，而推进职能转移、推进职能下放、推进职能整合、推进职能加强，是国务院机构职能转变的“四位一体”的总体部署，缺一不可。

　　（一）推进职能转移，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用

　　1.宏观部署

　　一是，减少投资审批事项，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。

　　二是，减少生产经营活动审批事项，最大限度减少对生产经营活动和产品物品的许可，最大限度地减少对各类机构及活动的认定等非许可审批。

　　三是，减少资质资格许可和认定，对不符合行政许可法规定的，一律予以取消；按规定需要对企业事业单位和个人进行水平评价的，改由有关行业协会、学会具体认定。

　　2.微观安排

　　一是，改革工商登记制度，切实做到“宽进严管”。

　　对按照法律、行政法规和国务院决定需要取得前置许可事项，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，将“先证后照”改为“先照后证”，并将注册资本实交登记制改为认缴登记制，放宽工商登记其他条件。同时，推进商务诚信建设，加强对市场主体、市场活动的监督管理，落实监管责任，切实维护市场秩序。顺德2012年改革工商登记制度之后的半年内，月均登记公司的数量同比增长了40%。

　　二是，改革社会组织管理制度。

　　加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。社会组织是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性的社团。社会性与独立性是社会组织的本质特征。从功能性质来讲，不否认有利益表达的政治功能，但主要是满足所在群体的社会需求，满足政府职能难以有效覆盖的具体的、细致的、特殊的局部社会需求。从社会组织与政府之间关系来说，是政府的伙伴，不是政府的伙计；是政府购买公共服务的潜在卖家,不是政府执行机构。运作良好的社会组织属于“社会性基础设施”，政府与社会组织可以形成拾遗补缺、服务替代、协同增效三种协作关系。当然，社会组织有时会提出政府难以接受的诉求，也可提升社会挑战国家的力量，有时甚至会成为敌对势力颠覆政权的工具。若管理不善，政府与社会组织之间则会出现冲突。

　　我国社会组织既培育发展不足，又规范管理不够。成立社会组织的门槛过高，社会组织未经登记开展活动较为普遍。一些社会组织行政化倾向明显，现行管理体制不适应社会组织规范发展需要。

　　首先，逐步推行行业协会商会与行政机关脱钩，探索一业多会，增强其自主性与活力。其次，重点培育发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社会服务类组织。直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管部门同意。政治法律类、宗教类等社会组织以及境外在华代表机构，在申请登记前，仍然需要经业务主管部门审查同意。最后，一手抓积极引导发展，一手抓严格依法管理。

　　（二） 推进职能下放，充分发挥中央与地方两个积极性

　　1.宏观部署

　　一是，下放投资审批事项。对已列入国家有关规划需要审批的项目，除特定情况和需要总量控制的以外，在按行政审批制度改革原则减少审批后，一律由地方政府审批；对国家扶持的地方的一些项目，国务院部门只确定投资方向、原则和标准，具体由地方政府安排。地方政府也要按照这一精神，大幅度减少投资审批项目审批，进一步优化投资环境。

　　二是，下放生产经营活动审批事项。凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便更有效的生产经营活动审批，一律下放地方。

　　2.微观安排

　　减少专项转移支付。大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例，将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方，为地方政府更好地履行职能提供财力保障。相应增加财政、审计监督。

　　2012年中央对地方税收返还和转移支付 45383.47亿元，其中一般性转移支付21471.18亿元，占转移支付总额的53.3%，专项转移支付18791.52亿元，占46.7%。2013年中央对地方税收返还和转移支付48857亿元，其中一般性转移支付24538.35亿元，占转移支付总额的60.26%，增长14.3%；专项转移支付19265.86亿元，增长2.5%。

　　（三）推进职能整合，减少部门职责交叉和分散

　　1.微观安排

　　一是，整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责，分别由一个部门承担。

　　房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记属于重要的不动产登记，应该实现法律依据、登记机关、登记效力、登记程序、权属证书五个统一。目前，我们还缺乏不动产统一登记这一基础性制度，上述四项不动产登记依然处于分散登记状态，依然处于政出多门、各自为政、分散管理的状态，既不利于落实物权法规定、保障不动产交易安全、有效保护不动产权利人的合法财产权，又不利于国家对不动产市场进行监督管理，因此，我们应当首先整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记职责，由一个部门承担，并适时建立不动产统一登记制度。

　　城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责由部门分割管理，不利于实现城乡医疗保险一体化管理，不利于统筹城乡社会保障体制，特别是不利于统筹医疗保险行政管理与经办资源、节约成本。因此，应将分散在人力资源和社会保障部门管理的城镇职工、城镇居民医疗保险的管理职责和卫生部门管理的新型农村合作医疗的管理职责，整合调整到一个部门统一管理。

　　二是，整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构，解决这些机构过于分散、活力不强的问题。

　　如，截至2010年底，隶属于农业、商务、卫生、工商、质检、粮食、食品药品监管等7个部门、具备食品检验能力的检验机构达到6300多家（其中专门食品检验机构近1000家），拥有检验人员6.4万名。过于分散、活力不足、重复检测、检验信息难以共享的问题十分突出，整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构，已经是大势所趋。

　　三是，整合建立规范的公共资源交易平台、信息信用平台，推动资源共享、提高效能。

　　近年来，一些大案要案与工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购具有高度的关联性。经济利益比较集中、暗箱操作、监督乏力与这种现象不无关系。一些地方先行试点实践表明，建立统一规范的公共资源交易平台有利于推进资源整合、节约成本、统一交易规范、促进公开透明、强化集中监管。

　　共享信用信息是社会信用体系建设的基础性工作，而90%以上的信用信息掌握在政府部门手里。目前，政府部门封锁信用信息已经成为信用体系建设的瓶颈。因此，方案明确指出，推动建立统一的信用信息平台，逐步纳入金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息。

　　对其他职责交叉、分散问题，也要按照上述原则整合解决。

　　2.职能整合实际上存在三条路径

　　第一条路径：调整机构，稳步推进大部门制改革。这是减少部门职责交叉和分散最直接的“釜底抽薪”式路径。机构本来就是部门职责的载体，通过调整机构来理顺部门职责关系，可谓顺理成章。如实行铁路政企分开，建立大交通体制，组建国家卫生和计划生育委员会、组建国家食品药品监督管理局、组建国家新闻出版广播电影电视总局、重新组建国家海洋局、重新组建国家能源局，通过“釜底抽薪”的方式来减少部门的职责交叉和分散。如，此前铁道部有利于交通运输部之外，交通运输管理职责依然分散，综合运输规划责任主体依然游移飘忽。2013年国务院机构改革，实行铁路政企分开，新组建的国家铁路局由交通运输部管理，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，交通运输部从此统筹规划铁路、公路、水路、民航协调发展，为加快综合运输体系建设提供了组织保障。比如，此前卫生与计划生育服务体系资源分散、重复建设的问题日益突出。计生部门从中央直至乡镇的服务体系，开展生殖健康、母婴保健等医疗服务，与医疗卫生机构的服务内容相同。2013年新组建的国家卫生和计划生育委员会为优化医疗卫生服务资源，提高出生人口素质和人民健康水平奠定了基础。上述两个案例典型的属于通过稳步推进大部门制改革来减少部门职责交叉和分散。而2013年新组建的国家食品药品监督管理总局整合了四个部门职责、重新组建的国家海洋局整合了四个部门职责,通过机构调整来减少部门职责交叉和分散，统筹了监管与执法资源。

　　第一条路径具有集中性、一次性、系统性、彻底性的优点，更加具有“机构改革是一场革命”的色彩。第一条路径具有两个突出缺点：一是整合机构难度大、阻力大，需要特定的天时地利人和条件。二是机构整合只是将以前部门间冲突演变为部门内部协调的必要条件。国内外实践表明，机构整合后部门职责的融合并不是水到渠成，而是需要付出艰苦努力，对利益、权力做出足够调整后，新的机构与职能才能水乳交融。

　　第二条路径：最大限度地整合分散在不同部门相同或相似的职责。这是一条通过重新配置部门职责来减少部门职责交叉和分散的途径，具有浓厚的“改革”色彩。第二条途径只调整相关部门职责，不调整原有机构，相对比较容易。

　　第三条路径：整合分散在不同部门管理的资源。资源是部门履行职责的技术支撑。如果说第一条途径具有“革命”的色彩，第二条途径具有“改革”的色彩，那么第三条途径则具有“改良”的色彩，但意义重大。

　　（四）加强宏观管理与制度建设

　　国务院部门忙于事务性工作多，抓大事管宏观不够，制度建设相对滞后。

　　1.宏观部署

　　改善和加强宏观调控。强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能。完善宏观调控体系，强化宏观调控措施的权威性和有效性，维护法制统一、政令畅通。消除地区封锁，打破行业垄断，维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序。加强社会管理能力建设，创新社会管理方式。公平对待社会力量提供公共服务，加大政府购买服务力度。加强依法行政。

　　2.微观安排

　　加强基础性制度建设。基础性制度缺乏或不健全，一定程度上会影响改革效果，甚至会导致市场失序、社会失范、治理失效。这次改革主要强调了三方面的基础性制度建设：

　　第一，推进国务院组织机构、职能配置、运行方式法治化。

　　第二，建立不动产统一登记制度，以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权。

　　第三，建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码等制度。完善信息网络、金融账户等实名登记制度和现金管理制度。

　　结语

　　从以上国务院机构职能转变的总体部署来看，其基本态势表现在五个方面：

　　一是，凡是企业能够自主决定、自担风险、自行调节、自律管理的事项，坚决取消行政审批，充分调动市场主体的积极性和主动性。

　　二是，凡是社会组织能够承担的事项，坚决转移给社会组织，充分发挥其在社会公共事务管理中的作用。

　　三是，凡是下级政府能够管理的事务和提供的服务，坚决下放给下级政府，充分发挥地方和基层政府在公共事务管理和服务中的作用，最大限度地方便企事业单位、社会组织和人民群众。

　　四是，凡是能够职责整合的，最大限度减少部门之间职责交叉与分散。

　　五是，凡是方案已经确定的职能转变要求，国务院部门必须实施到位。 （作者单位：国家行政学院）

　　来源：行政管理改革