一

　  理论研究表明,公共管理的本质是对社会价值的权威性分配,表现为公共管理主体的行为方式、行为结果与行为准则。

　　解读公共管理的本质,需要明确公共管理的定义。目前,学界对公共管理的定义已达成基本共识:“公共管理是政府、非政府公共组织与民众所组成的管理体系,共同管理社会公共事务的活动。”

　　社会公共事务是向社会提供公共物品的活动,包括生产公共物品与消费公共物品两个环节。从公共物品的价值角度分析,生产公共物品也就是生产公共物品的社会价值,消费公共物品也就是享用公共物品的社会价值。公共物品的社会价值包括价值存量与价值增量两个部分:价值存量是生产公共物品过程中所使用的社会公共资源的原有社会价值,价值增量是使用这些资源创造的全部社会价值扣除原有社会价值后的剩余部分,也就是生产公共物品过程中新创造的社会价值。社会公共资源是稀缺的,社会公共资源的社会价值存量与可创造的价值增量也是稀缺的。在社会公共资源的社会价值存量与价值增量稀缺的前提下,提供公共物品必须解决为谁提供社会价值、提供怎样的社会价值以及怎样提供社会价值等基本问题。因此,提供公共物品的过程也就是对社会价值的分配过程。具体地讲:从价值存量角度分析,提供公共物品过程就是对社会公共资源原有社会价值形态的转移与分配过程;从价值增量角度分析,提供公共物品过程就是利用社会公共资源创造新的社会价值并对这一新的社会价值的分配过程。由于提供公共物品的活动是对社会价值的分配过程,以提供公共物品为目的的公共管理也就是对社会价值的分配过程。

　　公共管理对社会价值的分配,是在公共权力作用下实现的。公共选择理论表明,人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的,或者说,人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的,都是追求个人利益的最大化。从集体行动逻辑角度分析,在非市场决策中,在个人利益最大化的动机驱使下,个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是:从公共物品生产角度分析,由于存在“搭便车”或“逃票乘车”现象,人们不可能足够地支付公共物品的生产成本,公共物品就无法有效地生产出来;从公共物品消费角度分析,由于存在“囚徒困境”或“牧人博弈”,人们无法合理消费公共物品,“公地悲剧”也就不可避免。为了避免上述现象发生,除非共同体成员极少,否则,他们必须向来自心灵之外的强制力臣服,这一强制力就是公共权力。只有公共权力的介入,公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体理性选择形成集体理性选择,个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入,虽然增加了公共管理成本,作为“必要的恶”,它可以使公共物品得到有效生产与合理消费,使公共利益得到较好满足。换言之,没有公共权力的介入也就没有公共管理。由于公共权力的介入,公共管理对社会价值的分配也就具有了公共权力所决定的权威性。

　　既然公共管理是对社会价值的分配过程,这一分配过程又具有公共权力所决定的权威性,因此,对于公共管理的本质,可以借用美国学者戴维·伊斯顿的话表述为:“对社会进行的权威性价值分配”。