三、参与民族自治地方财政体制建设

　　新中国成立之初，统一国家财经，实行统收统支的财政体制。1950年3月3日，政务院颁布由陈云起草的《关于统一国家财政经济工作的决定》。陈云在为1950年3月10日《人民日报》写的社论《为什么要统一财政经济工作》中指出，统一国家财经工作，有利于克服当时的财政困难，为今后不失时机地进行经济建设创造必要的前提，因此是必要的，但对于“边疆交通十分不便的省份，如新疆和西藏，仍应另作处理”。[17]国家对少数民族聚居区实行民族区域自治政策，尊重民族自治地方的财政管理权。1952年7月8日，刘少奇将“民族区域自治实施纲要草案”等文件批转毛泽东主席并周恩来、朱德和陈云等。[18]《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》由政务院第125次政务会议于1952年2月22日通过、中央人民政府委员会第18次会议于8月8日批准。其规定，在国家统一的财政制度下，各民族自治区自治机关得依据中央人民政府和上级人民政府对民族自治区财政权限的划分，管理本自治区的财政。在大规模经济建设中，国家财政逐步实行中央、省、县三级管理，分类分成。对于民族自治地方，国家在编制预算中规定了其一定范围的自主权。1953年11月10日，政务院在《关于编造1954年预算草案的指示》中规定，民族自治区“财政管理在中央统一领导分级管理的原则下，暂采取各该自治区统收统支办法。除关税、盐税各国营企业外，所有在该自治区之一切收入（不论固定比例分成收入与中央调剂收入）均归其统收，而该自治区的一切支出，亦由其统支。统收统支有余者，上缴中央；不足者，由中央补助。”[19]民族自治区1955年财政预算仍按1954年的收支划分办法，继续实行统收统支。[20]国家加大对民族自治地方财政支持力度，从1955年起还设立了“民族地区补助费”。这一财政体制促进了民族自治地方经济社会发展和人民生活的改善和提高。

　　随着民族区域自治政策的推行，继内蒙古自治区在建国之前成立，新疆维吾尔自治区，西藏自治区筹备委员会、广西壮族自治区成立宁夏回族自治区成立先后于1955年、1956年和1958年建立起来，形成了民族自治地方建制的基本格局。但在地方财政上，中央财政同地方财政的职责范围和权限划分还不明确，一般地方财政制度和民族自治地方财政制度都还没有认真建立，中央财政对于地方财政管得过多过细，在一定程度上影响了地方财政工作的主动性和积极性。1957年11月14日，第一届全国人民代表大会常务委员会第八十四次会议原则批准了陈云为国务院起草的《关于改进财政管理体制的规定》。该规定设专条对民族自治区财政作了改进。其中，关于民族自治区的支出，为了适应民族自治区的财政经济发展情况，在计算民族自治区正常年度支出的时候，只扣除重大灾荒的救济、堵口、复堤和国家计划的大规模移民垦荒等特殊性支出，不扣除地方基本建设支出。关于民族自治区的收入，国家划给民族自治区的收入，除了地方固定收入仍然全部划给自治区，企业分成收入同样按照全国百分之二十的分成比例分给自治区以外，在自治区的各项调剂收入，也全部划给自治区，作为自治区收入。这样划分以后，根据支出基数计算，收入多于支出的部分，按一定的比例上缴中央；收入少于支出的部分，由中央拨款补助。该规定还指出，民族自治区财政管理制度的其他有关事项和民族自治州、自治县财政管理权限的划分，统按国务院即将颁布的“民族自治地方财政管理暂行办法”办理。在这些规定的基础上，1958年3月7日，国务院第72次全体会议讨论通过了“民族自治地方财政管理暂行办法（草案）”，并决定提请全国人民代表大会常务委员会审议批准。[21]该办法由全国人民代表大会常务委员会第九十七次会议于1958年6月5日原则批准，由国务院于1958年6月13日命令发布，自1958年起开始实行。

　　与一般地方相比较，这一办法规定的民族自治地方的财政收支范围和管理职权更广泛一些。其中，民族自治区的财政收入包括原有地方企业的收入，地方事业收入，印花税、利息所得税、屠宰税、牲畜交易税、城市房地产税、文化娱乐税、车船使用牌照税等七种地方税收，中央指定与地方实行分成的中央企业的收入和地方各种零星收入。除了这些收入以外，在一般省市作为中央对地方的调剂分成收入的商品流通税、货物税、营业税、所得税、农业税、牧业税、盐税等收入，也全部划给了自治区，并作为自治区的收入。对自治州、自治县，也比一般专区和县划给较多的收入项目，作为地方收入。民族自治地方的财政支出包括民族自治地方的全部经济建设支出、社会文教支出，以及民族自治地方的行政管理支出。而一般省市的基本建设投资由中央专案拨款，民族自治地方财政支出的范围比一般省市要大一些。在此基础上，民族自治地方的财政，收多于支的部分，采取定额上解的办法，五年固定不变，五年以内，经济发展收入增多的部分全部归地方；收少于支的，由上级拨款补助。上级补助的数额，按照民族自治地方建设事业发展和扩大的需要，每年予以变动。这样保证了民族自治地方在生产发展的基础上，多收多支，有利于扩大本地方的收入来源，统筹安排本地方经济建设和文化建设事业的发展。民族自治地方的预算，在执行过程中，如果遇到重大灾荒，可以由上级机关拨款救济。此外，凡由上级指定新办的事业或者由地方提出经过上级批准的建设项目，也由上级拨款补助。为了适应自治州、自治县的经济和文化的发展，中央对辖有自治州、自治县的省，在计算支出基数的时候，在全省的支出总额以外，对自治州的支出总数增加7％至8％，对自治县的支出总数增加4％至5％。这样，就有利于省对自治州和自治县的某些特殊需要作必要的照顾。在税收管理上，也给予民族自治地方较多的灵活处理的权限。民族自治地方的自治机关，在执行国家税法的时候，对于某些在税收上需要加以照顾或者奖励的，可以减税或者免税，并且在必要的时候，还可以根据税法的基本原则，结合本地方的具体情况和民族特点，制定本地方的税收办法。[22]这一暂行办法的实施，有利于民族自治地方的财政管理工作因地制宜，充分发挥各民族自治地方的自治机关管理本地方财政的主动性和积极性。[23]这是我国民族自治地方财政管理制度上的一项重大改进，完善了民族自治地方的财政体制。

　　陈云在新中国成立初期的财政体制建设中，以“平衡收支”的倡导者、民族自治地方财政体制的决策及其行政法规制定的参与者，推动了民族自治地方财政体制的确立和发展。

　　（作者为当代中国研究所第一研究室副主任、研究员）