善于开展群众工作，密切联系群众，是党的优良传统和政治优势，是党立足之基、力量之源、发展之本。新形势下，党中央高度重视加强和改进群众工作。党的十八大指出，“为人民服务是党的根本宗旨，以人为本、执政为民是检验党一切执政活动的最高标准”，同时要“围绕保持党的先进性和纯洁性，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力”。由此观之，加强新形势下党的群众工作任务繁重、意义重大。而对党的群众工作支持系统进行研究，无疑是广大理论工作者必须解决好的重大现实课题。
一、研究语境：概念界定、影响因素与问题聚焦
(一)关于群众、群众工作的概念界定
《新华词典》对群众的定义是：“群众：1、泛指人民大众；2、指没有加入共产党、共青团组织的人；3、指不担任领导职务的人。”《党的群众工作大辞典》的解释是：“群众：泛指人民大众。在社会政治生活中，也指没有加入共产党、共青团组织的人。在人类社会存在和发展中，与领导者、管理者相对称的群体和个体亦可称为群众。”[1](P1)马克思主义经典作家常常把“人民”和“群众”这两个概念结合起来使用，称为“人民群众”，既体现了对广大社会成员质的规定性，又体现了量的规定性。
群众工作，是指中国共产党为了完成自身的历史使命和任务，为实现好、维护好和发展好人民群众的根本利益而宣传、教育、组织、服务群众的各项工作。学术界对群众工作这一概念界定基本一致。《党的群众工作大辞典》对群众工作的定义是：“党为实现自己的政治路线，从维护群众的利益出发，所进行的宣传群众、教育群众，发动群众、组织群众等工作的总和”。[1](P68)张荣臣、谢英芬著《新时期党的群众工作》定义为：“党的群众工作，是中国共产党依据人民群众是历史的缔造者这一历史唯物主义原理，宣传、发动、教育和组织中国各族人民，从事共同推动中国社会发展的全局性工作；是中国共产党依据全心全意为人民服务的根本宗旨，实现、维护和发展人民群众根本利益的长期性工作。”[2](P1)李甡主编《新时期党的群众工作概论》定义为：“党的群众工作，即党为完成自己的历史任务而开展的宣传、教育、组织群众的工作。”[3](P2)李聚山编著的《党的基层组织思想政治工作和群众工作》认为：“党的群众工作，概括地说，就是党在为实现工人阶级和最广大人民群众的利益而奋斗、在为实现共产主义的社会制度而奋斗过程中，对人民群众的发动、组织和宣传等工作。”[4](P121－122)上述定义尽管表述上略有差异，但是组织、宣传、教育、服务作为群众工作中的核心内容是无疑义的。
(二)党的群众工作的影响因素[5](P8)
党的群众工作涉及诸多方面的关系，是一个由各要素组成的系统，有其运作的客观规律。探索和把握这种规律，就是把群众工作作为一个系统，研究其组成要素及要素之间的相互关系。党的群众工作系统由主体、客体、介体和环体几个子系统构成。各子系统之间既存在区别，又相互联系和作用，形成多种关系形式。
党的群众工作主体，是指党的群众工作的发动者、承担者和实施者。它是对客体开展党的群众工作的主体，具有主动性、主导性、创造性、超越性的特征。作为一个子系统，党的群众工作主体由决策者(如党的领导干部)、宣传者(如党的职能部门)、组织者(如党支部)和操作者(如党员)等更具体的要素构成。
党的群众工作客体，是指党的群众工作的接受者和受动者，是党的群众工作的作用对象，具有受动性、受控性和可调节性的特征。作为一个子系统，党的群众工作客体，主要由个体类客体(如下岗工人、失业人员)和群体类客体(如社会团体、群访人员、各阶层群体)等要素构成。
党的群众工作介体，是指党的群众工作的主体与客体相互联系、相互作用的中介要素，具有关联性、传导性、互动性的特征。作为一个子系统，党的群众工作介体，由党的群众工作内容(如党的政策、价值观念、群众利益)、方式(如党的群众工作方法、思想政治教育形式、大众传媒)或物质介体(如扶贫济困)、精神介体(如谈话、表扬与批评)等更具体的要素构成。
党的群众工作环体，是指来自党的群众工作外部的，并对主客体产生影响的环境实体，具有具体性、综合性、开放性、历史性的特征。作为一个子系统，党的群众工作环体由微观性(如社区、单位)与宏观性(如国际、国内)、硬环境(居住、设施等条件)与软环境(如社会风气、大众心理、制度规范)及政治、经济、文化等要素构成。
在主体、客体、介体、环体各要素的相互关系中，党的群众工作主体起着主导作用，尽管作为对象的客体也具有主动性，但对客体、介体、环体及相互关系起支配作用的还是主体；党的群众工作介体具有纽带作用，是主体、客体、环体相互联结的桥梁；环体起着外因作用，是其他要素产生互动的条件。总之，在党的群众工作各要素的关系中，既要看到主体的主导作用，又要看到其他要素的重要作用。
(三)党的群众工作问题聚焦
新形势下，世情、国情、党情的深刻变化，给党的群众工作带来了全方位的挑战。当前，全球化的出现使群众的责任意识、公民意识日渐鲜明，我国社会“两个转型”互动的大背景(即政党转型——从革命党向执政党转变：社会转型——从计划经济向市场经济转变)使人民群众的主体意识、权利意识、表达意识、民主意识、参与意识极大增强，这些都是党的群众工作不曾面临的新环境。党的各级组织和党员领导干部无论在群众工作中的制度安排还是在自身素质、能力、方式、方法上都必须进一步完善和提高。党的群众工作只有迎接挑战、应对考验、不断创新，才能适应时代发展的要求。
二、客观描述：新形势下党的群众工作面临的风险与困境
(一)群众工作主体失语。就开展群众工作的主体——广大党员特别是党员干部来看，目前存在的突出问题是一些党员干部在群众面前处于一种“失语”或无为状态。习近平同志曾经批评一些党员干部在做群众工作时处于失语状态。即与新社会群体说话说不上去，与困难群众说话说不下去，与青年学生说话说不进去，与老同志说话被顶了回去。究其原因，一是缺乏群众观点。我们常说：人民群众是历史创造者，人民群众是真正的英雄，人民群众是我们的衣食父母，把人民群众放在心中最高的位置等等。这些都是历史经验的总结，是真理。也应看到，我们每一个人都是来自人民，也是群众的一分子，同时更应该看到水能载舟也能覆舟，群众可敬也可畏。对群众的认识，是世界观、人生观和价值观的生动表现，只有认识到位了，定位准确了，才会从灵魂深处真正把人民群众当主人，把自己看成是人民群众的公仆，端正对人民群众的根本态度，与人民群众建立深厚的感情。二是缺乏感情交流。感情决定态度，感情决定行动，现在一些领导干部只是坐在办公室，靠点击鼠标收集信息，靠汇报材料了解情况，极少深入基层、深入群众中去，偶尔下乡也是干部联系干部，缺少与群众面对面的交流，更没有“结穷亲”的勇气。三是缺乏工作动力。很多人觉得做不做群众工作、做得好坏、做多做少对自己影响不大，而“领导工作”做不好则影响很大，是所有工作中的“重中之重”。这反映出的不仅仅是群众工作的作风问题，而且是我们的体制和机制上的毛病，并无具体的群众工作的制度或可操作的措施办法。此外，领导干部缺少群众语言，不懂群众艺术也成为群众工作的障碍。
(二)群众工作客体失控。一是由于社会转型而已经出现的一些新兴的社会阶层(如民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等)。群众阶级阶层的分化及多样化，导致利益主体的分化及群众利益需求的多样化，导致人民内部利益关系的复杂化。如不同个人利益、个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益、特殊利益与共同利益、少数人利益与多数人利益之间的关系，比过去复杂而多样化，群众工作客体利益协调难。二是随着流通体制、劳动人事、社会保障、户籍等制度改革的逐步深化，我国社会出现了前所未有的自由流动空间：在城乡之间，农民大量流入城市；在城市单位之间，职工的流动已司空见惯，大量国有企业职工流入外资企业，大量内陆省份人才如教师、管理人员等流入沿海城市。群众流动性的加大给政府社会管理和党联系群众提出了严峻挑战。对政府来讲，原有社会管理体制和方式已不适应新形势的需要，社会管理出现了严重的缺位、空位现象。群众工作客体社会管理难。三是随着社会主义市场经济的深入发展、对外开放的不断扩大和社会的深刻变革，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化的情况下，群众的思想活动呈现出以下特点：1、独立性。依赖思想日益减弱，独立思想日益增强，使得人民群众意识到发展要自我规划，命运要自己把握，处世要独立思考。2、选择性。社会生活的多样化，接触面的扩大，知识面的拓宽，可供选择余地的大量产生，使得人民群众思想活动的选择性增强。3、多变性。时代的变革，新事物、新思想的不断涌现，使人们思想的相对稳定性经受到冲击，可变性、多变性日益增强。4、差异性。不同阶层、群体和个人由于经济社会地位、知识文化程度和所受思想理论影响的不同，观察世界、认识问题的起点、角度、目的、标准不一样，必然导致政治观点、立场态度、利益要求、价值取向、道德观念和思维方法上的明显差异。这就使得新形势下，群众工作客体思想引导难。
(三)群众工作介体失效。新形势下，一些党组织特别是部分基层党组织未能适应时代发展需要，根据群众工作面临的新情况新挑战、呈现出的新变化新特点及时转变和调整做群众工作的方式方法，影响了党的群众工作的效果，削弱了党的群众工作的力量。如，在宣传教育群众上，不能适应群众思想多元化的需要，群众思想政治工作缺乏灵活性、针对性；不能适应宣传手段多样化的需要，不会利用新兴媒体和网络资源开展群众工作、不善于用一些群众喜闻乐见的手段方法去教育群众，群众思想政治工作缺乏有效性；不能与群众平等相待、相互交流，仍然习惯于传统说教，群众思想政治工作缺乏互动性。在发展群众上，一些基层党组织面对人口流动的新情况，没有转变思路，死守地域观念，在外地群众与本地群众之间划分“界限”。在处理群众之间和党群干群矛盾上，特别是在处理群体性突发性事件中，少数基层党组织和党员干部缺乏洞察民意的敏锐性，平时不善于或不注重了解社情民意；不善于建立社会协商对话制度以消解社会矛盾；动辄运用国家机器，使得党群干群矛盾激化。在服务群众上，把服务群众简单理解为一年一度的访贫问暖，送米送面，解决一时困难，不知为群众出谋划策，促其长远发展等等。
(四)群众工作环体失真。一是官本位文化堵塞党群联系渠道。由于官本位文化有着悠久的历史渊源，随着我国法治社会的建立，程序化、科层化结构在各级组织中容易被强化，官本位文化出现了新面孔：现代官僚主义。同时，由于一些公权力参与了市场分配，产生了“寻租”空间，使许多人对公共权力“趋之若鹜”，客观上强化了官本位文化。官本位使特权现象大行其道，党员干部缺乏责任意识和服务意识，群众工作只做表面功夫，而没有深入开展。二是由于追求片面发展、不科学地发展，许多地方忽视了市场规律、忽视了人民群众的真实需求，忽视了环境的承载力，在发展中不自觉地伤害人民群众的利益。三是某些地方在社会建设中只用金钱的办法解决矛盾、指导工作，助长了群众中的投机主义，造成“会闹的人有好处”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，许多人都跟着效仿，群众工作难度加大。
综上所述，新形势下党的群众工作面临主体、客体、介体、环体之间的“四失风险”，需要执政党高度重视，探求破局良方。
三、路径选择：构建支持系统，实现整合治理
(一)构建执政伦理系统：党的群众工作的主体支持。中国共产党始终坚持马克思主义群众观，历来重视群众工作的开展和群众工作理论的研究。这也是中共执政的伦理指向。毛泽东同志早在延安时期就表明了党的群众工作立场。“全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”[6](P1094－1095)周恩来认为“我们的一切工作都是为了人民”；[7](P195)邓小平认为党必须“紧紧地依靠群众，密切地联系群众，随时听取群众的呼声，了解群众的情绪，代表群众的利益”；[8](P342)江泽民多次强调党的群众路线和群众工作，指出：“一切为了群众、一切相信群众、一切依靠群众，我们党就能获得取之不尽的力量源泉。”[9](P45)胡锦涛向全党提出了权为民所用、情为民所系、利为民所谋的要求，并告诫全党：“只有我们把群众放在心上，群众才会把我们放在心上；只有我们把群众当亲人，群众才会把我们当亲人。”[10](P15)习近平指出：“一个政党，只有顺民意、得民心、为民谋利，才能得到人民群众的拥护和支持，才能永远立于不败之地。作为执政党，党员干部与人民群众的关系就是公仆与主人的关系。离开了人民，我们将一无所有、一事无成；背离了人民的利益，我们这些公仆就会被历史所淘汰。”[11]他在与中央党校省部班学员座谈时强调：“群众工作的本质是密切党群关系，核心是正确处理人民内部矛盾。”[12]总之，中央几代领导集体对党的群众工作都做出过重要论述。其主要观点有：人民群众是历史的创造者；全心全意为人民服务；对党负责和对人民负责相一致；党要依靠群众又要教育和引导群众前进；立党为公，执政为民；以人民群众的意愿和根本利益作为检验工作成败的根本标准；坚决反对群众工作中的形式主义和官僚主义；深入实际、深入基层、深入群众，了解民情、掌握民意；问政于民、问需于民、问计于民等等。历史经验告诉我们：建党90多年，党的群众工作之所以得到全党高度重视、能持续开展，就是因为有强大的执政党伦理支持。当然执政党要想长期执政，仍需要不断完善和创新执政党伦理系统。
(二)构建群众认同系统：党的群众工作的客体支持。需要指出的是，这里指向的群众认同，并不是说每个群众都认可。这是一种理想境界，在现实中是不可能实现的。就如经济学里的“帕累托最优”，只能成为公平与效率的“理想王国”。群众认同是指执政党通过思想引领、目标引路、行为引导，最大限度地协调各阶层群众的意愿和利益。由于长期执政，群众基础发生了多方面的变化，“群众对党的认同已经从过去的感情认同，转变为法理认同和利益认同”。[13]党的群众工作要获取群众支持，必须在法理和利益方面获得群众认可。在法理上，就是在执政党伦理支持下，党的执政理念、执政政策、执政制度、执政主体、执政行为都体现全心全意为人民服务的根本宗旨。在目前尤其要以优良作风和优质服务赢得群众。在利益上，就是要完善群众的利益诉求、利益表达、利益协调、权益保护工作，实现好、维护好、发展好群众的根本利益。要看到，现阶段的群众利益及其诉求呈现多样化的趋势，有的是合理的，也易于解决；有的可能是合理的，但一下子难以办到；有些可能是不合理的。群众利益的诉求方式可能是理性的、合法的，也可能是情绪化的，甚至是冲动的、无序的、不合法的。因此要“引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾”。[14](P25)正如有学者指出，“在社会分层和利益分化的今天……需要循着政治文明的基本原则，进行合理的制度设计，改进或者创新民意传达与沟通的渠道，并有一系列制度设计对这种沟通予以保障。要用有效的制度安排来容纳和规范利益表达，为各社会阶层提供利益表达的制度性平台，使多元化社会中的合理利益诉求，通过正当、规范的渠道上通下达，供决策者参考、汲取，从而推出得到社会普遍认可的公共政策，调控、整合不同群体间的利益关系。”[15]
(三)构建制度机制系统：党的群众工作的介体支持。“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。[8](P333)制度具有控制、约束和导向功能，科学、规范的群众工作制度是消除党的群众工作中的盲目性和随意性、发挥各级党组织和广大党员做群众工作的积极性和主动性、从而顺利开展党的群众工作的重要保证。党的十七届四中全会提出，要以密切联系群众为基点，健全联系群众制度、健全服务群众制度、健全信访联席会议制度、健全维护群众权益机制。这为构建群众工作的制度机制指明了方向。一是在全面提升党组织和党员服务群众的理念的基础上，进一步疏通和拓宽党群联系渠道，建立各级干部深入基层、深入群众、了解民情、搞好群众工作的制度。把开展群众工作作为基层党组织的第一要务，使党组织成为整合社会资源、联系群众的纽带，凝聚群众的核心。组织领导上“要牢牢把握群众工作的正确方向，努力形成党委统一领导、组织部门牵头协调、统战部门和群团组织具体负责、各有关部门齐抓共做、全社会广泛参与的党的群众工作的总体布局，形成表达和维护群众合法权益的合力，实现维权效应的最大化。”[16](P138)二是要完善对群众的服务机制，提高服务群众的水平。执政党要适应群众需求多样化的趋势，努力构建和完善面向群众、具有时代特点、开放互动的服务机制，通过搭建服务平台，激发群众的创造热情，通过巩固服务阵地，发掘执政党所掌握的执政资源，增强服务手段，提高服务的有效性。三是建立健全有序规范畅通无阻的群众利益表达机制。针对社会公众思想观念、利益关系、行为方式日益多样化的特点，不断创设民主的、法制的、开放的社会环境，创设宽口径、互通的渠道，引导社会各阶层群众以理性、合法的形式表达自己的利益诉求，从而有效化解人民内部矛盾。四是要搭建有效的社会“衡平机制”，化解基层群众的利益矛盾。[17](P187)正确处理现阶段人民内部矛盾是党的群众工作一项重要内容。现实中一些矛盾纠纷化解的成功案例表明，除了不断加强法制建设，正确运用法律来处理诉讼之外，搭建社会的“衡平机制”，保障平等的利益竞争、公平的利益博弈，用柔性的“大调解机制”也可以将大量的社会矛盾消解于基层和民间。“大调解机制”形式上虽是柔性的，但其实质则是以法律为依据的，可以说是一种“以人为本”的方式来促进法治化的努力。五是建立健全困难群众和弱势群体的社会保障机制。完善社会保障体系是社会公平的调节器和社会稳定的安全阀。包括执行最低工资保障制度、逐步提高城乡居民最低生活保障标准、建立健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业等等。六是建立健全群众工作绩效评价机制。包括明确评价标准，把群众满意不满意作为最高标准；扩大评价主体，包括组织评价、群众评价、学术团体评价等相结合；在评价方法上目前国内外公共政策评估所普遍采用的成本——效益分析法、前后对比法、对象群体评定法、专家评价法、自评法等，可以为党的群众工作绩效评价提供有益借鉴。
(四)构建社会环境系统：党的群众工作的环体支持。构建社会环境系统，就是要建立一种积极开展党的群众工作的氛围。正如胡锦涛同志指出的，群众工作要靠大家一起来做。一是发挥社会组织做群众工作的优势作用。当前社会转型的一个重要特点，就是改革把人从“单位人”变成“社会人”后，“社会人”失去了组织性。解决问题的关键是，把人从“社会人”变成“社会化的人”。所谓“社会化”就是要把公民组织起来，使之在各种组织的框架内活动和提出自己的要求。这就要求积极培育社会组织，同时借助社会组织的作用管理社会，拓宽党组织与中介组织、非营利组织等社会组织的合作空间。包括发挥工会、妇联、共青团等组织的作用；对非政府组织(NGO)发展实行登记制而不是准入制，同时建立法律规范，打击非法行为；保障宪法规定的公民享有的集会、游行示威等权利，并将其呈现的社会宣泄功能纳入法制化、规范化轨道；利用互联网阵地更广泛、更有效、更及时地覆盖群众、引导群众和服务群众；正确引导社会舆论，保证群众的知情权等等。二是培育好做群众工作的三股力量：政工、社工和义工。“所谓政工，是党和政府有关部门专门从事群众工作的工作人员，他们承担着上传下达、为党传递民声、为民通达政情的职责，是做好群众工作的‘主力军’；所谓社工，是指扎根基层专门为群众服务的社区专业人士，他们与群众生活在一起，熟悉群众的情况，没有官架子，靠自己的专业水平长期为群众提供服务，深得群众的信任和爱戴。其中一部分社工是群众的朋友、老师和‘领袖’，是党在新时期的培养对象，是做好群众工作的‘生力军’；所谓义工，是有志于从事志愿者服务的社会团体或个人，他们生活在群众中，是群众的积极分子和优秀代表，是我们党培养和发展的对象，是做好群众工作的‘后备队’。”[18]三是执政党要直面群众关注的各类突出问题，用加强党的自身建设和现代化事业发展的实际行动取信于民。通过进一步的改革创新，解决好当今中国社会发展中遇到的突出问题，用国家的长治久安和人民的幸福生活，进一步凝聚共识，更好地引领人民群众为实现全面小康社会、实现中华民族伟大复兴而不懈奋斗。
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