新收复城市中实行的军事管理，是中共最初为保护城市采取的应急措施。这一措施侧重于加强攻城部队和入城党政干部纪律，对于城市收复后尽快打消工商业疑惧、消除无政府主义、安定人心起到重要作用。陈云接管沈阳市后谈到：“此次入沈部队很多，都懂得保护工厂、保护城市。今年以来，城市政策教育收到了很大效果，犯纪律者是个别分子。”《接收沈阳的经验》，《陈云文选（1929—1949）》，人民出版社1984年版，第273页。周恩来认为，各地管理新解放城市的经验“甚为有效”，指示对管理城市的办法加以具体研究。《周恩来年谱（1898—1949）》，人民出版社、中央文献出版社1989年版，第797页。

　　二、城市“军事管制”制度的建立

　　1948年11月2日，辽沈战役胜利结束，国共战局发生根本转变。毛泽东认定，只需再有一年左右时间即可完全打倒国民党。《再有一年左右时间即可从根本上打倒国民党》，《毛泽东文集》第5卷，人民出版社1996年版，第193页。解放战争的胜利和许多大中城市相继解放，对于城市工作提出了新要求。毛泽东早在1947年初就强调，应将全党注意力不再偏重于战争和农村，而引导到注意城市，做好已取得的城市工作。《各地应注意总结城市工作经验》，《毛泽东文集》第5卷，人民出版社1996年版，第71~73页。东北全境解放前夕，东北局召开首次城市工作会议，提出党的工作重心从乡村转向城市，必须立即着手加强城市工作，规定城市工作的基本任务是：组织基本群众（工人店员与贫民）；发展生产；保护正当的私人工商业；使工人、店员、贫民就业，并适当改善生活；加强中小学教育，改造学生思想；争取知识分子；加强反奸斗争，巩固革命治安。中共中央东北局：《关于加强城市工作的批示》，1948年10月10日。这次会议，为后来中央七届二中全会确定“今后全党的工作重点是城市工作”做了准备。《关于城市工作的几个问题》，《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第419页。会议规定的城市工作基本任务已不限于保护，新收复城市最初实行的军事管理无法满足新形势城市工作的需要。

　　15日，中央发出《关于军事管制问题的指示》，决定新解放城市一律实行军事管制，在城市军事管理基础上进一步实行强制性的全面控制和管理。指示规定：第一，军事管制时间不能太短，必须视军管的各项任务是否达到来决定军事管制的时期。第二，军管必须达到的目的和任务：一、完全肃清一切残余的敌人和散兵游勇，以及任何进行武装抵抗的分子。二、接收一切公共机关、产业和物资，并加以管制和监督。三、恢复并维持经常的秩序，消灭一切混乱现象。四、收缴一切隐藏在民间的反动分子的武装及其他违禁物品。五、解散国民党、三青团、民社党、青年党及南京政府系统下的一切反动党派和团体，并收缴其各种反动证件，登记其各级负责人员，对登记后的少数反动分子实行管制（每日或每星期须向指定的机关报告其行动）。六、逮捕那些应该逮捕的战犯及罪大恶极的反动分子，没收那些应该没收的官僚资本。七、建立系统的革命政权机关，建立革命的警察、法庭、监狱，建立物资及生产的管制机关与监督机关，建立临时的各界代表会。八、在各种工人职员中、在青年学生中进行切实的宣传组织工作，在可靠的基础上建立工会、学生会及青年团等，作为城市革命政权可靠的群众基础。九、整理共产党在城市中的秘密组织，并建立党的组织。《中共中央关于军事管制问题的指示》，《中共中央文件选集》第17册，中共中央党校出版社1992年版，第487~488页；又见《刘少奇年谱（1898—1969）》下卷，中央文献出版社1996年版，第165页。解放军总部随后颁布《关于新解放区军事管制条例》和《关于新解放城市军事管制时期的各项政策》，补充了军管制度。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《共同纲领》，规定：“凡人民解放军初解放的地方，应一律实行军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时召集各界人民代表会议。”“军事管制时间的长短，由中央人民政府依据各地的军事政治情况决定之。”《中国人民政治协商会议共同纲领》，《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992年版，第1~13页。军管制以法律形式固定下来。

　　关于军管制度有两个问题需要说明：第一，城市军管划有一定区域。北平市军事管制区是：东至通州、西至东直门、南至黄村、西南至长辛店、北至沙河。军管区共划分三十二个行政区，其中城区十二个、郊区二十个。《当代北京大事记（1949—2003年）》，当代中国出版社2003年版，第3页。天津市军事管制区域为：天津市并东至塘沽、大沽，南至静海，西至杨柳青，北至杨村所辖区域内。《天津市军事管制委员会布告》，《黄克诚军事文选》，解放军出版社2002年版，第489页。第二，城市实行军管时间比较长。中央下发有关指示前考虑，暂不忙取消各城市军管。军管时间“愈到大城市，愈应延长。”《周恩来年谱（1898—1949）》，人民出版社、中央文献出版社1989年版，第797页。因此，军管指示中并未规定军管的具体时间，只讲“小城市几个星期或二三个月”，“十万以上人口的大城市取消军管须先得中央批准。”《中共中央关于军事管制问题的指示》，《中共中央文件选集》第17册，中共中央党校出版社1992年版，第487~488页。实际上，城市军管的时间表较长。直到1952年底，国内镇压反革命和土改运动基本结束，大多数群众已得到组织，成立了各级人民代表会议和人民政府。1953年1月，中央人民政府委员会通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，城市军管制度才在全国范围内结束。《中国人民解放军》（上），当代中国出版社1994年版，第90~92页。

　　综上可知，军事管制制度是在军事管理基础上建立的。有些论著认为两者并无区别，是一种误解。“管理”与“管制”概念不同。“军事管理”与“军事管制”虽然都简称“军管”，所组织的指挥机构都简称“军管会”，但二者性质和任务并不一样。1948年11月15日中央发出关于军事管制指示之前，“军管会”的全称是“军事管理委员会”，目的和任务主要是集中职权，加强部队纪律，保护新收复城市；此后成立的“军管会”全称为“军事管制委员会”，目的和任务是对城市实行全面军事上的强制管理和控制，以领导群众建立革命秩序，镇压一切反革命活动和肃清国民党政权残余势力，进行民主建政，因此，不应将“军事管理”与“军事管制”混为一谈。

　　三、军管会性质

　　城市实行军事管制后，军管会为军管时期城市统一的最高领导机关。一些论著认为，“军事管制委员会是城市解放初期的最高权力机关”。这种说法未必准确。无论是中央关于军管问题的指示，还是《共同纲领》有关军管的规定，都从未提到军管会是城市“最高权力机关”。由于当时中央只规定军管时间、任务和目的、实行戒严等项内容，未对军管会的性质做统一的规定，使各地军管会对本身性质产生了不同理解。北平市军管会组织条例规定，军管会为该市军事时期统一的军政领导机关。《中国人民解放军军事管制委员会组织条例》（草案），1949年2月。天津市军管会成立布告中称，该会为天津市军事管制时期的权力机关。《天津市军事管制委员会布告》，《黄克诚军事文选》，解放军出版社2002年版，第489页。与平、津军管会绝口不提自己是最高权力机关不同，饶漱石在给中央的报告中明确提出，“军管会对外是最高权力机关，对内就是市委。”饶漱石：《关于接管上海问题的报告》，1949年5月6日。上海市军管会在成立布告中也宣称，该会是上海市军管时期的最高权力机关。《上海市军事管制委员会成立布告》，1949年5月27日。京、津、沪三地对军管会性质各执一词，这就必须首先了解建国初期地方最高权力机关问题。