中华人民共和国建立前后，城市一律实行军事管制(以下简称军管)制度。关于军管的意义和作用，不少论著多有论述，此不赘言。以下仅对军管制度的建立、组织和性质问题略作探讨。

　　一、军事管理与军事管制

　　新中国成立前，中共长期处于敌人的进攻和包围之中，于是采取以农村包围城市的战略。部队攻下城市，即把急需的物资尽量搬走，或分给城中贫民。随着解放战争转入战略进攻，战争从过去游击战变为大兵团集中作战，不仅需要广大农村，而且必须依靠城市工商业、铁路运输等各方面的支援，城市成为战争胜利必不可少的力量。至1948年初，中共先后占有张家口、邯郸、长治、晋城、淮阴、烟台、威海卫、淄川、博山、德州、承德、赤峰、安东、哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、石家庄等几十个大中城市，并一度攻占沈阳、长春、焦作、韩城、许昌、漯河、运城等处，保护新收复城市成为中共遇到的新问题。

　　城市收复之初都受到了不同程度的破坏，出现了停水、停电、停工、停课、交通中断、供应困难等混乱局面，另有大量游民、乞丐、小偷、流氓、国民党散兵游勇和反革命分子乘机破坏，严重危害群众的生命和财产安全。此时安定人心是保护新城市的当务之急，但仍有一些部队和地方党委认为占领城市是暂时的，如部队收复阳泉、井陉后将工厂和物资能搬动的全部搬光，石家庄出现了清算斗争资本家、工人分厂的现象，城市贫民搬取公用物资，抢劫私人财物，大批煤粮及其他公物被抢或遭破坏。四平、鞍山、吉林的情况也很严重，首先是原国民党政府所属的公营企业、商店、医院和市政机关被随便搬运和拆卸；其次是过去与旧政府有联系或合股的私人企业和商店，因这些企业是敌产还是私产界限不清，货物、器材也被强行搬走；还有一些与旧政府并无关联的企业和商店，仅因战时有国民党军队和伤兵驻扎，便被怀疑与敌人有关，遭受侵犯。 

　　中共针对以上情况及时制定了保护新收复城市的方针。1947年底，刘少奇针对石家庄工作指出：“这里和我们在农村习惯搞的一套，完全是另一个问题，是党进入大城市后遇到的新问题”，“我们对石家庄的方针，是保存与发展的方针。所以在方针上要保存和发展工商业，要保存发展经济，而不是破坏工商业，破坏石家庄的经济，所以要很快建立秩序，以便进行建设，长期打算。这和以前暂时占领的其他城市是不同的”，“石家庄有长期建设的条件，搬和分的办法都妨碍长期建设。一切妨碍建设的方针和思想都是错误的。”中央随后制定了保护城市的具体措施。1948年2月，中央工作委员会发出的《关于收复石家庄的城市工作经验》指出，“石庄是人民的石庄，我们工作应作长期打算，方针是建设，而不是破坏”。中央要求全党必须注意石家庄的经验，下令各中央局、分局、前委对所占领5万人口以上城市，逐一做出工作总结，限期电告中央。石家庄的经验主要是：第一，命令攻城部队保护机器、物资及一切建筑物，不准破坏和搬取，制止市民哄抢。禁止任何机关部队乘机搜集、搬走和购买物资，设立物资委员会，有计划地进行分配。第二，不准私自拿东西和大吃大喝，缴获物资一律归公。第三，严格审查原有地下工作者，城市管理主要依靠外面派去的干部。第四，及时制止急于组织工会、贫民会的行为，禁止任何团体和个人没收财产及逮捕、殴打任何人。组织人民法庭惩治罪大恶极的汉奸、恶霸，限期登记国民党党员和伪公务人员。第五，召集各界座谈会，成立临时参议会，筹备选举市人民代表大会。筹备复工，保证工人实际工资不继续降低并分发实物等。

　　中央制定的方针和措施对于各地保护新收复城市具有重要作用。陈云在长春、沈阳解放前强调：“有两点要在干部思想上搞清楚：一、现在城市的作用与过去不同了。过去，敌人是战略进攻，现在是战略防御。因此，过去城市在我们手中作用不大。而现在，由于战争形势的改变，我们占领的地区越来越大，城市的作用也大得多了。二、城市工作主要抓生产。过去，刚进城市就发动群众，搞清算斗争。后来，又在工厂、商店发动工人、店员闹分红。应当明确，这些做法都不对，而且都不是治本的办法。”6月，中央批转东北局《关于保护新收复城市的指示》，要求各中央局、分局、前委“即照此颁发同样的文件，并切实遵行”。东北局在指示中提出：“过去收复城市时产生违犯城市及工商业政策的原因，是没有实行占领城市初期的军事管理”；并规定在新占领城市实行短期的军事管理制度：由攻城部队直接最高指挥机关担任该城的军事管理，所有入城工作的地方党、政机关及工作人员一律听其指挥；组织军事管理委员会，将保护新占领城市的全部责任交由军事管理机关担负。指示还规定，攻城部队只有保护城市工商业之责，无论对“蒋伪”公营企业、银行、商店、市政机关、医院、学校、仓库，还是私人企业、商店等，均无没收处理之权。必须对这些单位加以保护，禁止任何人擅自搬运机器、物资和器材；不得逮捕守法的敌方公务人员，应令其留守原单位，听候清理；攻城部队有权处理的物资仅限战场上的弹药、武器，绝对禁止部队后勤人员入城乱抓物资；部队在战斗结束后须将看守的工厂、仓库、银行、市政机关移交清楚，撤出城外，一律不准驻扎工厂、医院、学校和教堂；东北各级党政军民机关团体，在军管时期均不得派人到新收复城市购买物资或做生意；禁止当地农民私自进城逮捕人犯及没收物资。