三、扩权强县和省直管县试点改革之间的关系

　　扩权强县改革和省直管县改革之间存在着紧密的关系。扩权强县改革将促进省直管县改革的进一步发展，省直管县体制改革的主要目的是使得扩权强县改革彰显成效，省直管县体制改革进程直接影响扩权强县改革的效果。具体地说：

　　扩权强县改革推动省直管县改革。扩权强县改革是省直管县体制改革的动力。扩权强县是对市领导县体制弊端的突破，扩权强县改革在突破市领导县这个“旧体制”之后必然寻求“新体制”的支撑，这个“新体制”就是省直管县体制。也就是说，扩权强县改革“破”市领导县这个“旧体制”，“立”省直管县这个“新体制”。这种“破”与“立”的结果是：使得市管县体制逐渐退出舞台，而立之以省直管县体制。扩权强县改革突破市管县体制之后，逐渐走向省直管县体制的全面改革，即走向省直管县的财政体制、人事体制、社会管理体制、行政体制等方面改革，最后形成完全意义上的全面省直管县体制。而省直管县改革的这些变化主要是靠扩权强县改革来推动的，扩权强县成为省直管县改革的主要推动力量。

　　省直管县改革的目的就是为了扩权强县巩固的顺利进行。省直管县体制改革的主要目标是扩权强县。省直管县体制改革虽然为达成“省直接管理县”改革而改革，但是“省直接管理县”不是省直管县改革之真正目的。“省直接管理县”只是走向扩权强县的阶梯和步骤而已，或者说省直管县是实现扩权强县目标的基本手段，省直管县体制改革的主要目的是为了扩权强县改革的顺利进行，使得县级政府获得更多的发展自主权以利于扩权强县改革。省直管县改革首先以扩权强县的要求明确自己的改革任务。当前，市领导县体制暴露出越来越多的弊端，市领导县体制使得扩权强县改革成效不显著，消除市管县体制的弊端和彰显扩权强县改革的最佳路径就是实行省直管县体制改革。为了消除市管县体制的弊端，也为了扩大县级政府的权力，就要减少和限制地级市政府领导县级政府的权力，省级政府可以绕开地级市，即不通过地级市而直接“放权”给县级政府，这就打破了以往逐级放权的传统做法，从而扩大了县级政府的权力。省直管县体制改革的目标和任务非常明确：为扩权强县扫清体制性的障碍，为扩权强县提供体制支撑，最终较好地实现扩权强县。

　　扩权强县改革越深入，省直管县改革成效越明显。扩权强县和省直管县改革的试点先在财政权限方面进行。县级政府在财政体制方面的“扩权”改革越深入，意味着省级政府“放权”给县里的财政权力也越多，随着“放权”的扩大，省直管县财政体制改革也就越深入。除了财政体制方面之外，如果县级政府在经济管理、社会事务管理、行政管理等方面获得更多的权限，那么也就意味着省级部门下放给县级政府的权限更多和更广，伴随着更多更广的“放权”，省直管县体制改革也就逐步深入。县级政府要“扩权”，地级市政府和省级政府就要“放权”；围绕着县级政府的“扩权”，地级市政府和省级政府就要进行适当地“放权”。为了把权力放到实处，就要理顺（省级政府）“放权”与（县级政府）“受权”之间的不畅环节，实施“放权”与“受权”部门之间的配套体制，只有这样，才能使得省级政府的权力“放”到实处，才能使得县级政府的自主权力“扩”到实处，才能防止“放权”被地市级政府中途截取，才能消除“放权”渠道不畅的弊端。扩权强县改革的深入，实际上就要求省直管县体制改革不断深入，只有按照扩权强县改革的要求不断地深入改革，省直管县体制改革才能达到目的。在扩权强县的基础上，借助扩权强县的逐步改革，省直管县体制也随之逐渐推进。扩权强县改革越深入，省直管县体制改革成效就越明显。根据扩权强县和省直管县这样的关系，有学者把它说成为“扩权强县应是省直管县前的有序过渡”。张占斌：《政府层级改革的酝酿：扩权强县与省直管县》，《当代广西》2005年第17期。

　　四、扩权强县和省直管县试点改革的原因

　　扩权强县和省直管县试点改革不是空穴来风，这样的试点改革背后蕴藏着诸多的原因。这些原因主要有以下几个方面。

　　第一方面，克服市领导县体制弊端的需要。1982年，市领导县体制开始试点。1983年开始在全国范围内推行。市管县体制在计划经济体制条件下，对减少省级管理幅度、加强城乡联系、管理域宏观调控起到了重要作用。常黎：《行政区划与区域经济发展——河南省案例分析》，科学出版社2008年版，第14页。但是市管体制暴露了不少弊端：中心城市不能有效地发挥和辐射并带动所辖县的作用，产生“弱市强县”现象；张占斌：《省直管县体制改革的实践创新》，国家行政管理学院出版社2009年版，第25页。地级市政府与县级政府上下级之间的矛盾较多；地级市依靠县的“贡献”来投入市区建设；地级市政府的工作重心一般放在城区，较少有精力去管理县、乡镇和农村的发展，这样就出现重“市”轻“县”、重“城”轻“乡”的问题；部分地级市利用其行政优势，扩大城市税源，并通过各种手段截取中央和省对县级的税收返回和转移支付资金，使得县级财政难以及时落实到位，县级财政越加困难等。

　　省直管县，具有突破市领导县体制、克服市领导县体制弊端的需要。省直管县改革，省级政府通过放权，绕开地级市，把相关权力直接放到县级政府，扩大县级政府财政管理权、经济管理权和社会管理权，从而突破市管县所形成的体制性障碍，带动和加快县域经济发展。省直管县使得县域经济的资源配置成本大大降低，管理成本低，效益增加；使得县域经济发展活力充足、自主性强。实行省直管县，在地级市这个中间环节进行改革，具有省县上下联动的突破效应，同上书，第27页。既有利于夯实扩权强县的基础，有又有利于省级权力下发到实处。

　　第二方面，发挥县级政区重要作用的需要。县作为历史最长、形成最早、发展最为稳定的地方一级基层政权，在历史上起着很重要的作用。今天，县的地位更加突出而且作用越来越重要。首先，我国县域覆盖面广阔。截至2009年年底，全国县级区划有2862个，县域面积为874万平方千米，占国土总面积的94%，居住着916亿人，占全国总人口的71%。其次，县行政建制始终发挥着承上启下的功能。县城处在“城市之尾、农村之首”的特殊位置，成为沟通我国城乡经济文化交流的有效对接点，县与乡村的衔接性很强。再次，县的综合性高。县行政区域“麻雀虽小，五脏俱全”，县级行政区域内具备一定规模的工业、农业、商业，县城往往是农村的政治、商业、文化等中心的农村经济圈。最后，县级政府是进行农村社会管理、提供农村公共产品、促进农村社会和谐的主导力量，担当着促进本县经济发展、减少与城市差距的重任。在由城乡分割向城乡统筹发展转变的过程中，强化县级政权、充分发挥县级政区的作用、增强县域经济实力，是实现城乡统筹发展的重要措施。县城是城市现代文明向农村拓展、延伸、辐射的重要枢纽，也是以城带乡、以工促农、统筹城乡发展的重要平台。扩权强县改革是加快统筹城乡发展的有力保障。