改革开放以来，我国农村灌溉水利面临历史发展重大变化，水利系统顺应变革的历史潮流，致力探讨灌溉水利建设和管理体制改革的道路、方法和具体措施。本文根据水利系统和学者近年来系列重要调查原始资料和研究成果，综合陈述农村灌溉水利体制改革的系列成就和尚存困惑。

　　一、新形势下的农田水利建设

　　20世纪90年代，农田水利基本建设形势发生一系列变化，大致表现在敬正书主编：《2005中国水利发展报告》，中国水利水电出版社2005年版，第254页。：（1）农业的比较效益越来越低，农业收入占农民总收入的比重越来越小，间接影响到农田水利的投入。（2）农业税费改革在21世纪初全面推开，取消劳动积累工和义务工的政策基本到位。针对20世纪80年代分田到户后农田水利滑坡情况，国务院1989年出台《关于加强农田水利基本建设的决定》，自1991年到2000年的农村税费改革，全国平均每年投入农田水利建设的“两工”工日达70多亿个，是农田水利基本建设投入的主要来源。2000年以后开始税费改革试点，到2004年，部分省市“两工”已经全部取消，最晚到2006年也已取消。（3）农业机械化程度日益提高，水利建设从劳动力需求转变成资金需求。过去，农村劳动力资源相对丰富，水利建设资金缺乏，传统的水利建设很好地利用了这个特点。但是随着经济与技术的进步、农村劳动力向城市转移的重大变化，过去用投劳可以解决的问题，必须用现金才能解决，无疑增加了建设的成本。

　　这些基本变化，一方面说明过去农田基本建设欠账太多，生产能力下降，农田水利的滞后制约着粮食和农业生产的发展，另方面也给农田水利制度变革和建设发展，增加了难度。

　　某“三农问题”学者调查的基层农村农田水利情况：湖北荆门市，以B镇为例，1999年共有3万多农业人口，72万亩耕地，农民负担共计1324万元（不包括长荆铁路集资），其中农业税、基本水费1912万元，占144%，防汛费239万元，占18%。直接涉及农业基本税和水利、防汛的支出，并不算太高。但还有一个共同生产费575万元，占434%；该地区抗旱排涝的开支，即列入此项，单家独户无力办，需要集体合力去做。沙洋县2000年的共同生产费中，方量水费占245%，电费24%，机械抽水费48%，维修费72%，水利建设46%，管水员工资76%，杂工开支64%，灾情减免39%，运杂费14%；农户上缴提留奖励3%，水电借贷利息34%，生活费05%，其他77%。该学者调查了该地区“三提五统”和农民负担之后，提出乡村和更上级政府“向农民收取了过多用于举办不直接产生效益的钱。地方政府在有足够人事权和任务的情况下，不得不想出种种办法向农民收钱以办事。为办事就得养人，财政收入少了之后，办事的钱便被挤掉了。”贺雪峰：《乡村研究的国情意识》，湖北人民出版社2004年版，第207、209、212页。

　　笔者发现两湖地区县镇农村收取的农业水费多项收入，实际上往往被当地用来充实地方财政，并没有用在水利建设和管理运行真正需要的地方。工程管理单位，不要说运行维修费用，甚至连基本工资也得不到保证。这些问题，在2000年前后尤为突出。这不能不涉及到新形势下农田水利体制变革和水利建设的一些基本新问题。