［摘要］亲台反华的日本佐藤内阁在1971年联合国中国代表权问题上费尽心机，不仅是为台湾当局继存于联合国的“逆重要问题案”的始作俑者，甚至一度对美国将安理会席位交归中华人民共和国的主张持“保留意见”。但随着尼克松访华计划的公布，视日美关系为日本对外关系核心的佐藤内阁迅速调整政策，公开与美国政府在联合国图谋“两个中国”并存局面。佐藤内阁顽固追随美国在联合国中国代表权问题上的政策立场，不仅遭到日本国内要求调整对华关系的反对力量的猛烈攻击，同时也使执政的自民党在对华政策上的内部分歧越发难以调和，并最终导致佐藤内阁失去调整对华政策的历史契机。
［关键词］佐藤内阁 联合国 中国代表权 美国“双重代表案”
联合国中国代表权问题向来是第二次世界大战后中美关系及台湾问题研究的热点，而1971年是其中最重要的时间节点。随着美国对外关系文件的解密，学界多数研究聚焦于尼克松政府对联合国中国代表权政策的解析。也有学者以台湾方面陆续开放的档案资料为基础，讨论了蒋介石以及台湾当局在代表权问题上的决策过程。相形之下，既往研究相对忽视日本政府在1971年联合国中国代表权问题上的角色扮演。
事实上，亲台反华的日本佐藤内阁与1971年联合国中国代表权问题关系极为密切。一方面，日方不仅是为台湾当局继存于联合国的“逆重要问题案”的始作俑者，甚至一度对美国将安理会席位交归中华人民共和国的主张持“保留意见”；另一方面，积极推动联合国“两个中国”方案的美国政府，极为重视佐藤内阁的联合国中国代表权立场。为增强美方提出的“双重代表案”的影响，美国政府极力促使日本政府联署提案，并将日本政府能否联署提案视为提案成败与否的关键因素。尽管已有学者对1971年佐藤内阁的联合国中国代表权政策有所考察，但相关研究或过于孤立地考察佐藤内阁对联合国中国代表权政策的形成过程，或只是对历史重要节点的概要性介绍。目前仍缺乏对美国主导下，美国、日本、台湾当局基于各自利益诉求的互动关系的整体把握，尤其对彼时佐藤内阁抉择联合国中国代表权问题的内部因素缺乏深入考察。因此，该议题仍有进一步完善和深化的空间，本文将在前人研究的基础上，依据新的资料进行一定的探索。
“保台”而非“阻共”：佐藤内阁对中国代表权政策的初步酝酿
自1961年第16届联合国大会（以下简称联大）开始，由于“缓议案”无法继续“保台”，美、日等国又提出“重要问题案”以阻止中华人民共和国恢复在联合国的合法席位。但随着新中国国际影响力的增强，国际上要求恢复中华人民共和国联合国合法席位的呼声越来越高。在1970年召开的第25届联大上，美国等国所提出的“重要问题案”仅以微弱优势通过。尽管阿尔巴尼亚等18国提出的恢复中华人民共和国在联合国合法席位的提案（以下简称阿尔巴尼亚案）没有通过，但在与台湾当局有“外交”关系的65个国家中，除有16国投出弃权票外，甚至还有2国投出赞成票。可见，中华人民共和国国际影响力的增强，已直接促使台湾当局的“支持者”内部出现了投票结构的分化。
第25届联大后，日本外务省认为，有必要审慎研究续用“重要问题案”的可行性。为及时了解台湾当局是否有接受政策调整的可能，日本外务省于1970年12月17日派其亚洲局中国课课长桥本恕前往台湾地区，与台湾当局交换意见。但此时台湾当局坚持认为，相较1965年联合国中国代表权各案表决结果，1970年联合国中国代表权相关提案的投票情况尚属良好，不应放弃“重要问题案”。1971年1月，台湾当局为试探日本政府对第26届联大中国代表权问题的基本立场，秘密派驻加拿大代表薛毓麒赴日，先后与日本外务省及政界要人做非正式意见交换。总体而言，日本外务省认为此时国际上要求恢复中华人民共和国合法席位的呼声很高，因此并不认同台湾当局“不应放弃‘重要问题案’”的观点。
尽管此时日、美尚未就联合国中国代表权问题交换意见，但日本外务省仍向台湾当局提出仅适用于驱逐台湾当局部分的“重要问题案”设想，此即美国向第26届联大提出的“逆重要问题案”的原型。日本外务省联合国局局长西堀正弘同时提出，鉴于尚有若干国家主张在下届联大接纳中华人民共和国而不驱逐台湾当局，“可藉此观念提出新案，同样将获得多数国家支持”。日方虽未说明“新案”具体内容，但其主张显然与美国所提的“双重代表案”一致。
1971年3月12日，赴台湾地区游说联合国中国代表权问题的美国国务院代表布朗经停东京，并与法眼晋作等日本外务省官员就代表权问题交换意见。双方一致认为，“重要问题案”已面临严重危机，并决定共同游说台湾当局同意以“双重代表案”为基础提出“新案”。与美方立场略有不同，此时日本外务省对美方将安理会席位交归中华人民共和国的主张持“保留意见”。原因在于日本外务省此时并不确定美国的真实意图，仍在考虑是否应台湾当局的请求，劝说美方保住台湾当局的“安理会席位”。但无论怎样，与台湾当局阻止新中国进入联合国的一贯主张不同，此时美、日两国迫于国际、国内压力，已明确将联合国中国代表权问题的立场，由“阻共”调整为“保台”。
为劝促台湾当局接受美方“双重代表案”，美国国务院于4月23日派其资深外交官墨菲以尼克松总统特使身份赴台湾地区，但墨菲此行未能准确传达美方的联合国中国代表权方针。在与蒋介石会谈时，墨菲不但承诺美方所主张的“新案”将不涉及安理会席位，且仍将重点放在以往的“重要问题案”，而非美国国务院所支持的“逆重要问题案”。事实上，尼克松认为“不涉及安理会席位”的承诺显然是行不通的，没人能保证安理会席位。由于此时美国白宫正秘密运作与中国政府接触事宜，自墨菲赴台湾地区后，美国政府便开始在有关联合国中国代表权问题上对台湾当局交涉时采取“拖延策略”。
就在墨菲赴台湾地区期间，台湾当局收到驻日机构电文称，据由华盛顿返日的桥本恕透露，“双重代表案”在美国事务阶层业已成熟，目前正待尼克松最后裁决。其同时断言，此后“双重代表案”如何决定，“已非事务阶层所能左右，全在台、日、美三方首脑决心如何”。因此，美、日两国极为重视蒋介石对此案的态度。
为审慎起见，台湾当局迅即电示驻日机构：“我对于‘友邦’拟提‘双重代表权案’迄仅表示愿自策略运用观点继续商议，并无其他承诺。‘使馆’与日方洽谈该案，发言务须十分慎重。现在阶段尤不宜对最高当局之态度及可能决定作任何推测，以免造成错误印象”。
经过商议，台湾当局对联合国中国代表权问题的新立场，由赴美履新的沈剑虹转告日方，即在保证提出“重要问题案”，且任何第三案不涉及安理会席位的前提下，台湾当局同意与美方就“双重代表案”内容研商。台湾当局将上述立场坦告日方，无疑是在美国政府不与台湾当局就联合国中国代表权问题正面沟通的情况下，希冀通过日本政府影响美方立场。
1971年5月11日，日本首相佐藤荣作在审阅日本外务省提交的“中国问题方案”后，表达了不满之意，并要求外务省遵循以下方针制定方案：“（1）努力确保‘国府’的联大席位；（2）为此可以采取‘双重代表案’，但安理会席位不能让与中共；（3）在此前提下寻求日美统一意见，并立即开始寻求多数支持的工作；（4）既然明确记录为‘中华民国’，即便从宪章角度也不应是‘简单问题’，应进一步归纳其解释。”在上述原则基础上，日本政府逐渐公开其在联合国中国代表权问题上的立场。5月13日，日本外相爱知揆一在参议院外交委员会回答质询时表示，依联合国会籍“普遍性”原则，中华人民共和国加入联合国为当然之事。这是日本政府首次公开对中国恢复联合国合法席位表明态度。但他同时表示，“处理忠实会员国，应以重要事项加以考虑”，暗示驱逐台湾当局仍需以“重要问题”方式处理。次日，法眼晋作对记者表示，处理联合国中国代表权问题历年所用的“重要问题案”已无法再用，必须另觅“新案”。这是日本外务省首次公开表示将抛弃“重要问题案”。
1971年6月，爱知揆一计划与同赴欧洲参会的美国国务卿罗杰斯就联合国中国代表权问题会商。行前，佐藤荣作托其向罗杰斯转达：“日本政府已决心履行对台条约义务，并坚持国际信义。如果能保住台湾安理会席位更好，无论如何日本都希望采取一切可能的措施确保台湾留在联合国。”由于此时罗杰斯尚不清楚美国白宫秘密运作与中华人民共和国接触事宜，且在罗杰斯远赴巴黎之前，尼克松还明确指示其为避免国内参议院、众议院强硬派的攻击，以及“中国游说团”的反对，不希望罗杰斯为寻求支持，而对外表露美国已决定改变政策的迹象，只能对记者撒谎，表示美国还没有决定最终政策。与罗杰斯会谈后，爱知揆一告知台湾当局，其深感“美国内部情形可能颇为复杂，而国务院事务阶层远不如日外务省精细”，对采取何种方法及将来得票估计，罗杰斯给爱知揆一的印象为“均属茫然”。
尽管台湾当局一再催促美、日两国先就代表权问题提供初步方案，以便三方会商决定。但在起主导作用的美国政府决心采取“拖延策略”的背景下，截至1971年7月初，美、日两国仍未向台湾当局提出任何方案，而此时距联大规定的提案截止时间仅剩半个月。
为防止美方单独公布议案而陷入被动局面，台湾当局决定，除力促美国坚定助台立场及早定计划外，“尤须尽速促请日方采取主动，并运用其影响力以促使各友邦予我支助”。1971年7月5日，台湾当局“外交部长”周书楷约晤日本驻台代表板垣修，提出当前最迫切的是尽早草拟一项代表权问题草案，以便向各国试探意见，并根据不同意见进一步修正议案。至于具体提案内容，台湾当局认为，日外务省的几项试行方案已属较成熟思考，可依据双方共识，提出试行方案。
7月13日、16日，周书楷两次与爱知揆一晤谈。为消除日本政府担心台湾当局会因案涉“两个中国”而主动退会的顾虑，周书楷向爱知揆一保证，台湾当局对将来可能发生的情况已有慎重估计，故“绝不冲动行事，亦不轻言退出联合国”。但仍坚持安理会席位问题是现阶段台湾当局最关心的问题，如果不能保全安理会席位，则台湾当局将视为最后防线已被突破，即便留在联合国内也无实际意义。
经过多次磋商，日本与台湾当局达成共识：首先，双方同意以“逆重要问题案”为应对联合国中国代表权问题基本方针；其次，日方希望台湾当局在任何情况下都不能退出联合国；最后，日方虽在会谈中仍对安理会席位问题留有余地，但承认在基本方针上已与台湾当局有协议，并愿推动草案的拟定工作。
追随美国：尼克松访华消息的公布与佐藤内阁的政策调整
正当日本政府与台湾当局就推动提案问题达成基本共识之际，尼克松突然于7月15日宣布基辛格已从北京秘密访问归来，并表示其本人已接受周恩来邀请，将在1972年5月前访问北京。而作为美国所谓“重要盟友”的日本和台湾当局，均在尼克松发表电视讲话前20分钟才收到美方的正式通知。
尽管日本政府对中美关系改善的迹象并非毫无察觉，但令日本政府震惊的是，尼克松访华如此重大的政治事件，美国政府会完全越过日本，这无疑给在对华政策上始终扮演美国政策忠实拥护者的佐藤内阁带来巨大打击。佐藤荣作对美国的“越顶外交”行为亦表达强烈不满，甚至在公开场合表示，在与新中国关系问题上，其本人也将充分“保守秘密”。
美国的“越顶外交”行为引发日本朝野的强烈担忧。不仅在野党，就连自民党内的反对派亦纷纷批评佐藤内阁，罔顾日本社会要求改善对华关系的呼声，对国际上改善对华关系的趋势反应迟钝。1971年7月16日，颇感无奈的佐藤内阁首次对尼克松访华消息做出官方表态：“中美关系的改善有利于缓和世界及亚洲紧张局势，日本政府持欢迎态度。”但同日，日本代理外相木村俊夫对外表示：美中关系改善与联合国中国代表权问题应该暂且分开，日本仍将与美国一样采取美中关系改善与维持台湾当局在“联合国议席”不相矛盾的立场。可见，尽管佐藤内阁对美国的“越顶外交”抱有强烈不满，但这并未让佐藤内阁在对华政策上做出根本性调整。相反，却促使佐藤内阁迅即放弃此前尚在摇摆之中的保留台湾当局安理会席位的立场，第一时间公开宣布跟随美国政策。
尽管佐藤内阁已公开宣称将在联合国中国代表权问题上继续与美国政府保持“协调”立场，但自尼克松公布访华消息后，日本政府对尼克松政府的言行已心怀芥蒂，尤其对基辛格访华期间与中国政府就台湾问题究竟达成怎样的协议，日本政府毫不知情，这也使日本政府无法预测美国今后对联合国中国代表权问题终将采取何种方针。
1971年7月20日，日本外务省发布了驻美大使牛场信彦与罗杰斯就基辛格秘密访华事宜的交涉要点。罗杰斯宣称，基辛格访华期间与中国方面的交涉并未涉及实质问题，对中国代表权问题，美国仅表示尚未做最后决定。至于日本最关心的中美关系正常化及越南问题，美方则避而不谈。日本外务省综合尼克松访华消息公布后日、美接触的情况认为：必须承认，美国政府已一改以往认为联合国中国代表权问题与美国对台湾当局关系应结合起来考虑的态度，已将中国代表权问题与之区分开来。日本外务省甚至担心，美国政府对维持台湾当局“联合国议席”的态度也在发生转变。
基于上述判断，木村俊夫在同日召开的众议院外务委员会上表示，中华人民共和国回归国际社会的条件正在成熟，日本政府希望中国早日回归联合国。因此，日本亦将反对阻碍中国进入联合国的议案。但对与联合国中国代表权问题紧密相关的台湾当局在联合国“地位”问题，木村俊夫表示需要在“与美国等友邦会商的基础上再作结论”。木村俊夫上述发言被认为是佐藤内阁调整对华政策的“准备动作”。
1971年7月21日，佐藤荣作在日本临时国会上回答社会党人士质询时表示，尼克松的访华决定与美国承认中国问题紧密相连，日本赞成中华人民共和国进入联合国，但对驱逐台湾当局尚有疑问。其本人愿意在条件具备的情况下访华，商谈包括承认中华人民共和国在内的中日关系正常化问题。
佐藤荣作上述表态充分说明其已认识到，美国承认中华人民共和国只是时间问题，寻求日中关系正常化已成为日本政府迫在眉睫的事情。但横亘在日中之间的诸多问题又一时难以解决，首当其冲的就是联合国中国代表权问题。中国政府在台湾问题上的一个中国原则迫使日本政府必须首先对此问题表达明确态度，并放弃支持台湾当局的一贯立场。因为，无论美国政府如何极力粉饰，日本朝野均清楚，美方所主张的“双重代表案”的本质就是中国方面最反对的“一中一台”政策，联署此种提案必定对中日关系正常化造成巨大阻碍。
此时，不仅日本在野党均主张恢复中日关系，自民党内要求与中华人民共和国实现关系正常化的呼声也越来越高。1971年7月14日，日本“中日国交恢复促进委员会”委员、自民党议员藤山爱一郎在“中日国交恢复促进大会”演说时号召，为实现中日国交恢复，日本应持以下基本立场：一是必须承认只有一个中国，台湾是中国领土的一部分；二是台湾既然是中国领土的一部分，自然没有资格在联合国中拥有议席；三是日本应彻底转变立场，支持中华人民共和国恢复联合国安全理事会席位。随后，以自民党藤山爱一郎、社会党胜间田清一、公民党渡边一郎、民社党春日一幸四人为代表的议员，向众议院提出了“中日复交议案”。虽然此议案最终在佐藤荣作及自民党干事长保利茂的干预下而告失败，但此事足以反映日本国内要求改善对华关系的强烈意愿。
8月2日，罗杰斯正式就美国的联合国中国代表权政策发表原则性谈话。同日，美驻日大使梅耶以该谈话为蓝本，正式向日方通报美方的立场：（1）美国支持中国进入联合国；（2）反对任何驱逐台湾当局或剥夺其在联合国代表权的行动；（3）安理会席位问题尊重多数会员国意见。美方在支持中国进入联合国的同时，又反对将台湾当局驱逐出联合国，其本质上仍是联合国代表权问题上的“两个中国”政策。
8月6日，在广岛参加原子爆炸和平纪念仪式的佐藤荣作首次就“罗杰斯原则”发表公开看法，表示日本政府希望看到中华人民共和国进入联合国，但反对将台湾当局驱逐出联合国。希望将台湾当局排除出联合国的议案指定为“重要问题案”；联合国安理会席位问题是安理会自身问题；之前在国会发表“条件具备的情况下有意访华”的言论，可以理解为向中国释放信号。
上述表态显示，佐藤内阁已决心继续在中国代表权问题上跟随美国政策。但对是否将参加联合提案一节，内阁官房长官竹下登补充强调，日方“尚未决定”。
难以协调：自民党在联合国中国代表权问题上的严重分歧
长期以来，执政的自民党在对华政策上就存在两股不同的政治力量：一股为支持台湾当局的元老派，以岸信介、石井光次郎等人为代表；另一股则主张与中华人民共和国突破关系壁垒，尤其在联合国中国代表权问题上，至多对“阿尔巴尼亚案”投弃权票，其代表人物为自民党大派系领袖三木武夫、大平正芳等人。
尽管执政的自民党在国会拥有2/3多数席位，但党内在对华政策上的极端对立使佐藤内阁在联合国中国代表权问题的决策上愈发困难。对佐藤内阁而言，彼时的联合国中国代表权问题已不再是单纯的外交问题，而是演变为与佐藤内阁命运息息相关的内部问题。
8月10日，日本众议院外务委员会组织“中国问题”专家恳谈会，会议围绕联合国中国代表权问题及如何打开日中关系听取专家意见。与会的6位学者虽视角不同，但都不约而同主张日本应在一个中国前提下，寻求日中关系正常化，建议日本政府应在联合国中国代表权问题上赞成“阿尔巴尼亚案”。
此时距8月20日联大议案提交截止日期已近在咫尺，佐藤内阁急于寻求跟随美国政府向联大提出中国代表权的“议事项目”。但在美国政府已迈出改善中美关系实质性步伐的情况下，由于担心参与提案会过分刺激中国，不仅日本社会党、民社党及公明党等在野党反对日本政府参加提案，即便在政府及自民党内部也存在从日本自身着眼，呼吁佐藤内阁“不要再耍小伎俩，是时候认真考虑中日关系正常化及其相关问题”的声音。
为寻求自民党对政府提出“议事项目”的支持，1971年8月16日，木村俊夫专门与保利茂会面，希望取得自民党内部对政府方针的支持。但自民党内以“中日国交恢复议员联盟”为中心的议员均认为，“议事项目”是为实现“两个中国”铺路，因而强烈批判政府方针。
8月17日，自民党“中国问题调查会”会长野田武夫主持召开联合国问题会议，再次就提出“议事项目”事宜协调各方意见。尽管日本“联合国问题委员会”会长北沢直吉一再强调提出“议事项目”与拥护台湾当局在联合国席位的决议案是不同的，但佐藤内阁及自民党执行部仍遭到激烈批判，出席会议的过半数议员仍认为“议事项目”与决议案具有密不可分的关系，其结果必将导致日本负有共同提案的义务，因此无法予以谅解。
党内协调失败后，木村俊夫表示“政府在外交上拥有决定权”，暗示即便得不到党内谅解，政府也存在单方面提出议案的可能。
考虑到日本政府的现实压力，美国政府最终并未要求日本联合提出议案，而是决定待正式向联大提出联合国中国代表权具体提案时，再邀请日本政府参加联署。8月17日，美国政府单独向联大提出一项名为“中国在联合国代表权”的议程项目。美国向联大提出联合国中国代表权问题议程项目后，为求及时分析各国在联合国中国代表权问题上的政策动态，自8月23日开始，美、日两国定期举行碰头会。在首次例行会议中，美国明确提出希望日本政府联署美方的具体提案。但对佐藤内阁而言，想要联署美方提案，还必须面对来自自民党内反对力量的巨大压力。8月19日，三木武夫公开呼吁日本应彻底转变对华政策，将来对台湾问题应遵循“承认北京是中国的唯一合法政府，台湾是中国的一部分”的原则，以现实之态度处理日本与台湾当局关系，同时明确主张日本政府应避免参加“逆重要问题案”联署，并对“阿尔巴尼亚案”弃权。9月1日，自民党内的大平派议员在箱根宾馆集会，大平正芳在会上严厉批评佐藤内阁的对华政策，谴责佐藤内阁准备联署“逆重要问题案”及宣称对台湾地区保持“国际信义”的行为，主张日本政府应尽快与中国方面接触，慎重联署“逆重要问题案”。
此时，自民党内反对联署“逆重要问题案”的力量已占据上风。为对抗大平派与三木派的反对声音，9月3日，由亲台力量组成的自民党议员70人在自民党总部举行集会。石井光次郎、岸信介等亲台派代表10余人相继发表了类似“虽然不反对中国参加联合国，但同时认为有必要维持台湾当局在联合国的席位”“亚洲形势与前年秋天佐藤、尼克松共同声明的内容并无变化”的言论，主张日本政府应慎重改善对华关系。
针对自民党在联合国中国代表权问题上的严重分歧，野田武夫坦承：自民党在此问题上意见分歧严重，想获得一致意见几乎是不可能的，并建议内阁一定要慎重联署美方提案。8月30日，病愈复职的福田赳夫就相关国际问题与佐藤荣作交换意见后公开表示，日本很可能联署“逆重要问题案”。至于“双重代表案”，鉴于自民党内存在不同意见及尚需了解各国动态，需待9月6日其访美后始能决定。
尽管如此，佐藤荣作仍有意在福田赳夫赴美参加“日美贸易经济合作委员会”前取得自民党对政府联署“逆重要问题案”与“双重代表案”的谅解。9月2日，保利茂劝谏佐藤荣作：联合国中国代表权问题尚未到首相裁决的最后时刻。鉴于福田赳夫赴美期间必将与美方就此问题进行接触，因此保利茂希望福田赳夫在启程前能出席自民党“中国问题调查会”会议，听取各方意见。
9月3日，保利茂发起自民党三方协调会议，佐藤荣作、福田赳夫均出席会议。自民党不同派系在会上就联合国中国代表权问题的政府决策展开激烈辩论。由于与会各派意见分歧严重，此次党内协调并未取得任何结论，最终以“各国意向尚不确定，无法做最后决定”为由，予以搁置。
9月4日，佐藤内阁召集党政协调会。福田赳夫在会上表示，考虑到联大将在9月27日左右开始一般性讨论，日本有必要尽快确定联合国中国代表权政策，以便对其他国家有所影响。由于对尼克松宣布访华后的美国对华政策心存疑虑，自民党建议政府一方面进一步试探美方提案的诚意，另一方面想尽一切办法推敲各国立场后再慎重提案。政府方面则承诺仍会致力于积极探索更为合适的议案。对佐藤内阁而言，此次协调会的最大成果是取得自民党对政府基本方针的支持，同时政府方面也做出了尊重党内意见的姿态。
9月6日，外务省正式通告美国驻日临时大使，日本政府支持美方提案的基本精神。此事再度引起日本国内反对力量的不满，指责政府未能履行协调会精神。9月7日，日本政府法务相前尾繁三郎在记者见面会上表示，联署美方提案是违反世界大势的。这是继3日农林相赤诚宗德表示政府应该慎重联署“逆重要问题案”后，日本内阁重要官员的又一次质疑发声。为平息反对声音，竹下登于9月8日出面表示，外务省仍致力寻求美两案之外的合理提案，目前只是向美方传达同意美两案的基本精神，即“邀请中国，维持台湾当局席位”的原则，并非直接同意两议案本身。
一意孤行：福田赳夫访美与“首相抉择”意见的形成
1971年9月9日，赴美的福田赳夫与罗杰斯会商。美方除说明维持台湾当局“联合国席位”的诚意外，一再强调日本联署与否对提案有决定性影响。罗杰斯甚至表示，“逆重要问题案”本就出自日本外务省之手，如连联署都不愿意，实在是自毁立场。9月10日，福田赳夫对记者表示，通过与美国高层的多次会晤，确信美国对维护台湾当局的“联合国席位”具有“诚意”，同时也确认美国的政策，并不像日本一般舆论所担心的“另有隐情”。对是否联署议案，福田赳夫表示：鉴于自民党内的严峻形势，有必要与党内三方磋商，同时为慎重起见，至少不会在华盛顿期间做出决定。但福田赳夫同时强调，在现势情况下，很难对美国提议说“不”，暗示日本终将与美方共同提案。
9月17日晚，返日的福田赳夫径赴首相官邸，与保利茂等人就联合国中国代表权政策做最后磋商。就在福田赳夫返日当天，美国国务院发言人对外表示，美国将在下周早些时段提出具体议案，并特别强调“美国希望日本参加联署，因为其参加与否至关重要”，以此公开敦促日本政府联署美方提案。9月18日，佐藤荣作、福田赳夫等日本内阁主要成员与自民党主要干部召开协调会。尽管福田赳夫在会上表示中国代表权问题是重要的国际问题，但同时也是重要的内政问题，因此会充分听取党内意见，但协调会仍无法就联署美方提案问题取得一致意见。为争取更多时间协调党内分歧，会议决定延至21日左右再议。
党政协调会后，自民党召开总务、政调、审议联合会议，就日本联署美方提案与否再次听取正反两派意见。由于出席此次会议议员以“佐藤派”为主，因此支持声音占据上风。佐藤荣作于会后对记者表示，不参加联署提案虽然会对美国及台湾当局造成影响，但相信美方能理解日本的政治立场。但鉴于对台湾当局仍难以取舍，因此必须作充分考虑。若参加联署，将对“目前特别需要团结与统一”的自民党产生怎样影响，也必须从内政上充分考虑。
佐藤荣作提出的所谓“目前特别需要团结与统一”系指，按计划自10月中旬开始，日本将就“琉球归属”问题召开临时国会，讨论日、美间将达成的“琉球协定”。如此时自民党因联合国中国代表权问题产生巨大分歧，势必影响临时国会正常运转。无论自民党还是佐藤内阁均清楚，琉球返还问题才是日本最核心和紧迫的问题，“琉球问题至上”已成为自民党内心照不宣的共识。这也是佐藤荣作明知党内意见难以协调，仍要尽量取得自民党内谅解的重要原因。
上述观点，在9月21日上午的内阁会议上得到充分印证。原本反对联署美方提案的赤诚宗德，虽仍持日本不应参加联署观点，但同意将决定权交给首相。前尾繁三郎亦表示，为了有效掌控“琉球协定”在临时国会的审议问题，自民党内团结高于一切。通产相田中角荣也发言支持首相决策，而在此之前，两人均对联署议案问题表达过明确反对意见。同日上午，自民党召开总务会议。会议最终在保利茂的主导下，议决支持以“邀请中国进入联合国，并根据必要情况将安理会席位让予中国，但维护台湾当局议席”为主旨的决议案。对是否联署美方提案，会议认为该问题同时也是外交技术问题，同意依外交权属于政府的原则，交由首相作最终决断。
至此，日本政府与自民党内部均勉强达成“首相决断”的意见。需要指出的是，这并不意味着党、政内部的不同意见已趋于协调。恰恰相反，正是鉴于党内分歧无法协调，才只能依照外交决策权属于政府的原则，移交给首相决断。当然，这也意味着佐藤荣作将为联合国中国代表权问题的决策后果负全部责任。
根据《朝日新闻》1971年9月21日披露的一份民意调查显示，63%的参与者支持政府立即着手日中关系正常化的交涉，对此持反对意见的只占11%。另据该报次日的一组全国政治动向调查数据显示，佐藤内阁的国内支持率仅为32%，不支持率高达49%，不支持率创1960年岸信介政府执政末期以来历史最高。
即便面对如此严峻形势，佐藤荣作依然于9月22日召开的记者招待会上宣布：“鉴于目前国际局势，日本政府在‘一个中国’及避免国际紧张局势激化的立场下，在‘过渡’措施上不得不认为中国有‘两个代表权’，故决定联署美方‘逆重要问题案’及‘双重代表案’。”
做出联署美方提案决定后，佐藤内阁便开始不遗余力为美方“逆重要问题案”与“双重代表案”寻求支持。10月1日，外务省在东京分别约见希腊、巴西、奥地利三国驻日大使，促请上述国家支持美、日提案，并支持“逆重要问题案”优先表决。同日，身在纽约的日本前外相爱知揆一访晤塞浦路斯外长，寻求塞方对提案的支持。此外，为争取部分态度摇摆国家的支持，佐藤荣作亲函厄瓜多尔、塞内加尔、墨西哥、土耳其、老挝、伊朗、印度尼西亚最高领导人，并通过联合国代表团将亲函递送不丹驻联合国代表，寻求上述国家支持。对日本政府支持台湾当局之举，台湾当局驻日代表林金茎曾在回忆中述及：“犹记得台湾也派人前去这些国家游说，还遭某国挖苦你们‘中华民国’作为‘当事国’只来一次，在你们来之前，日本特使已来两次了”。佐藤内阁在联合国中国代表权问题上的一意孤行，并未扭转国际上要求恢复中华人民共和国联合国合法席位并驱逐台湾当局的大势。10月25日，联大中国代表权各案交付表决，最终“逆重要问题案”以55票赞成、59票反对、15国弃权、2国缺席被否决；“阿尔巴尼亚案”以76票赞成、35票反对、17票弃权的巨大优势获得通过，中华人民共和国顺利恢复联合国合法席位。随着“阿尔巴尼亚案”的高票通过，美、日精心策划的“双重代表案”随之胎死腹中。
佐藤内阁抉择联合国中国代表权政策的内在动因
面对国际社会支持中华人民共和国恢复联合国合法席位的大势，尤其在美国政府已迈出改善对华关系实质步伐的背景下，佐藤内阁缘何不顾自民党内的严重意见分歧以及国内要求改善日中关系的呼声，仍一意孤行支持美国提出的“双重代表案”。笔者认为，以下因素起到了重要作用：
（一）佐藤内阁的亲台仇华立场
佐藤荣作上台后，虽基本延续了池田内阁时期的对华“政经分离”政策，但很快就撕掉了上任前表现出的将积极改善日中关系的伪装，亲台仇华的真面目暴露无遗。首先，佐藤荣作上台之初便拒绝以中共中央政治局委员彭真为团长的中国代表团入境参加日共第九次代表大会，这为其上台后的日中关系定下仇华基调。随后，佐藤内阁又宣布承认“吉田书简”的约束效力，从而给日本对华出口成套设备及船舶平添障碍。同时，自1965年开始，为增强美国所主张的阻碍中华人民共和国恢复联合国合法席位的“重要问题案”的影响力，佐藤内阁就充当起“重要问题案”提案国的角色。
其次，在台湾问题上，佐藤内阁在政治上玩弄“两个中国”伎俩，大肆鼓吹“台湾归属未定论”，并以首相身份于1967年9月公然访问台湾地区。在经济上大力援助台湾当局，1965年，在台湾当局所接受的全部借款中，美国占比54.7%，但到1968年美国所占比例已降到15.4%。而日本政府的借款占比则由零上升到25.6%。据统计，1966—1968年日本对台湾当局援助水平达到平均每年9300万美元。1971年8月9日，日本政府更是一次性向台湾当局提供2245万美元的借款，用于台湾地区的对日进口。
（二）佐藤荣作视日美关系为对外关系的核心
第二次世界大战之后，美国为对抗和遏制所谓的“共产主义威胁”，对日本施行扶植政策，使其成为冷战的最大受益者。与之相应，日本将发展对美关系作为外交事务的重中之重，在对华关系上也基本按照美国的意旨行事。尽管出于经济利益考量，佐藤荣作上台后仍延续了自民党在对华关系上一贯主张的“政经分离”政策，继续发展与中国大陆的经济关系，但总体上仍积极配合美国的冷战战略，顽固执行“两个中国”政策。
1970年4月，周恩来接见日本松村谦三访华团一行时表示，“中国重视同日方发展贸易，但如果是下列四类公司，我们就不同它做买卖，即使订了合同，也要废除：
（1）帮助南朝鲜侵犯北朝鲜、帮助台湾进攻大陆的；（2）在南朝鲜、台湾有大量投资的；（3）助长美国侵略越南、老挝、柬埔寨的；（4）在日本的美国的子公司。”周恩来的讲话实际上是宣布了中日贸易的新指导原则。佐藤荣作在获知此消息后，力劝日本商业界人士顶住中国压力，并引用尼克松的“保证”，华盛顿没有考虑过对华政策的任何变化，甚至当周恩来在1971年春告诉一位日本贸易谈判代表，中国和美国可能避开日本马上开始认真对话时，佐藤荣作依然没有予以理睬。
1971年8月31日，佐藤荣作在接受美国《纽约时报》记者采访时的一段表述颇能反映其政策抉择背后的动因。他说：尼克松的“新经济政策”虽然对日本产生了巨大的政治影响，但美国仍然是日本外交政策的重心。日、美是“绑在一条船上的同伴”，对华关系并非日本外交关系的核心。
（三）佐藤内阁对中国代表权形势的错误预判
按日本外务省预测，联合国会员国中很大一部分国家虽然强烈支持中国进入联合国，但同时并不绝对排斥台湾当局在联大占有席位。因此，日本外务省判断，只要美国全力支持，短期内仍可维持台湾当局的“联合国席位”。基于这一判断，日本外务省针对第26届联大中国代表权问题的各项方案，均以继续维护台湾当局的“联合国席位”为核心目标，甚至一度对美国将安理会席位交还中华人民共和国的主张持“保留意见”。
但随着尼克松访华计划的公布，不但给台湾当局继续占有联大席位的企图带来致命打击，同时也使佐藤内阁在对华政策上陷入内外交困的境地，并直接促使日本政府转而支持“双重代表案”。
据日本外务省9月的估计，“双重代表案”可在联大获得68—70票的过半数支持。这也意味着，采取“逆重要问题案”与“双重代表案”结合的方式，仍有机会达成维护台湾当局“联合国席位”的目的。这一预判，无疑给无法摆脱美国外交桎梏的佐藤内阁提供了最后一丝希望。然而，随着基辛格二次访华消息的公布，佐藤内阁的最后“希望”也随之化为泡影。
（四）存在走“过渡路线”的投机思想
1971年9月10日，佐藤荣作在会见访日的印度尼西亚外长马利克时表示，日本致力于寻找不违背世界趋势的最佳议案。在联合国中国代表权问题上，正在承认中国存在“两个政权”的现实下，向一个中国方向苦心寻求解决问题的“过渡路线”。
为适应所谓的“过渡路线”，自民党开始放弃以往对华关系的“政经分离”政策，走向模糊的一个中国政策。9月20日，针对台湾当局抗议中曾根公开发言称“中华人民共和国是代表中国之政府”一事，保利茂对台湾当局驻日代表彭孟缉表示：中华人民共和国进入联合国已成为时代主流，日本政府也持支持立场，而其一旦进入联合国，则不能不谓代表中国，故日本承认中共为代表中国的政府，但不用“唯一正统”字样。至于台湾归属问题，依照《旧金山和约》，日本既已放弃台湾，本可不就台湾的归属表示意见，但佐藤荣作认为，日本与“中华民国”签订和约时，“中华民国”的“首都”在台北，“中华民国”政府亦在台湾省，在理论上不能说台湾不是中国的一部分。因此，日本今后将仍认台湾为中国的一部分，但不认为系中华人民共和国的领土，并宣称以上两点业经自民党内部协调，今后将成为自民党正式见解。
9月27日，日本驻联合国代表在联大总辩论发言时公开声称：“日本之所以联署两案，系认为中国是一个整体，盼目前中国对峙双方终有一日能藉和谈途径解决，故认为在目前状况下作此过渡性安排系不介入偏袒任何一方的唯一合理办法。”佐藤内阁所谓的“过渡路线”，其本质仍是“两个中国”政策，虽在一定程度上缓和了自民党内在对华政策上难以调和的分歧，但自民党模糊不清的一个中国立场，为此后日本政府处理对华关系埋下了隐忧。
从美、日和台湾当局三方围绕联合国中国代表权问题的互动过程可以看出，美国和台湾当局均极为重视佐藤内阁的中国代表权问题立场。就美国政府而言，在酝酿调整联合国中国代表权政策的过程中，一方面积极寻求佐藤内阁协助美方劝诱台湾当局接受代表权政策的调整；另一方面，又极力拉拢佐藤内阁联署美方提案，并将此视为提案成功与否的关键因素。就台湾当局而言，在美国政府迟迟不就联合国中国代表权问题做原则性表态之际，台湾当局将保住安理会席位的希望寄托在日本政府身上，并希冀日本政府能通过自身立场影响美国政策。而佐藤内阁为保护日本在台湾地区和美国的利益，也的确一度致力于充当台湾当局和美国分歧协调者的角色，亲台亲美仇华之言行昭然于世。但尼克松访华消息的公布，无疑将佐藤内阁推到了抉择对华政策的十字路口。面对日本国内党、政、社会强烈要求改善对华关系的呼声，视日、美关系为首要决策因素的佐藤内阁逆历史潮流而动，依然一意孤行地选择跟随美国的“两个中国”政策，未能顺应国际上要求恢复中国在联合国合法席位的形势，也因此错过了在其任内调整对华关系的历史契机。
［作者简介］丁志远，历史学博士，讲师，宁波大学人文与传媒学院历史系，315211。
*本文为国家社会科学基金重大项目“蒋介石资料数据库建设”（15ZDB048）的阶段性研究成果。
本文发表在《当代中国史研究》2022年第1期，注释从略，引用请参考原文。
