三、一九八0年至一九九四年我国实行划分收支、分级包干的财政预算体制

　　党的十一届三中全会以后，由于逐步认识到传统计划经济的缺陷，我国进入改革开放的时代，党和国家的工作着重点转移到社会主义现代化建设上来。其中，首要的问题是对经济管理体制进行全面的改革，并以财政体制改革为突破口，先行一步。改革伊始，国家财政仍陷于困境。1979年财政赤字高达135.41亿元，为新中国成立以来最高，占财政收入的比重高达11.81％，l980年财政赤字仍为68.9亿元。扩权让利、增强企业活力、提高经济效益、培植财源成为改革的主要任务。在处理中央与地方的财政预算关系的改革与探索中，我国的财政预算体制经历了四次大的调整：1980年实行“划分收支、分级包干”的财政体制；1984年推行“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制；1989年实施“财政大包干体制”；1994年全面启动分级分税财政体制改革。

　　我国财政预算体制的改革，是从20世纪80年代初实行“分灶吃饭”财政体制开始的，基本做法就是实行“划分收支、分级包干”，一定五年不变的体制。这一改革在体制上由过去的全国“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，财力分配由过去的“条条”为主改为以“块块”为主。这种体制的规范提法是“划分收支，分级包干”财政体制。l980年2月国务院颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，其基本精神是按照行政隶属关系明确划分中央和地方财政收支范围，地方以收定支，自求平衡，包干使用。这种“分灶吃饭”的财政体制的内容主要包括：(1)将财政收入划分固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类；(2)支出按隶属关系加以划分，中央负担中央投资、地质勘探、援外支出、国家物资储备等，地方支出包括地方投资、事业费、城市维护费、行政管理费等；(3)在中央与地方预算结算关系上，地方财政支出先与固定收入和固定比例分成收入相抵，结余上解中央，不足由调剂收入分成解决，还不足的由中央给予定额补助；(4)地方上解收入比例、调剂收入分成比例、定额补助比例基数确定后原则上五年不变。在这种体制下，地方有了相对稳定的财力，也承担了一些国家的财政困难，但中央财政增收不多，支出负担过重，有时不得不向地方借钱度日，这种状况必须改变。1982年12月，《国务院关于改进“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》对财政预算体制作了一些改进，调整了一些省市的包干比例，将烟酒工商税划归中央。总的来说，这一时期财政收支状况好转，1981年和l980年相比，财政赤字已从127.5亿元下降到25.5亿元。

　　随着经济体制改革的全面展开和利改税的起步，原来实行的“划分收支、分级包干”的预算管理体制已不适应新的经济形势发展的需要。l985年至l988年我国实行“划分税种、核定收支、分级包干”的体制，预算收入按照第二步利改税后设置的税种划分收入，一类是中央固定收入，一类是地方固定收入，一类是中央与地方共享收入；预算支出仍按中央、地方的隶属关系划分；对于收大于支的富裕地区，定额上解中央；对人不敷出的地区中央给予定额补助，分成、上解、补助的数额定后五年不变。这样，进一步明确了各级财政的权利和责任，做到权责结合，充分发挥中央和地方两个积极性。这次改革基本上按照利改税第二步改革以后的税种设置来划分各级财政收入，支出范围与项目更加明确，不宜实行包干的专项支出由中央专案拨款。这次改革是适应政府与企业之间关系“利改税”变化的，是“分灶吃饭”财政体制在新税制形式下的继续，有利地方财政经济的快速发展，但总的来说，只是把过去的划分收入改为划分税种，其他方面仅在技术上作一些相应的调整，本质上没有突破“分灶吃饭”的总体框架。

　　以“分灶吃饭”为基本特征的财政体制是党的十一届三中全会以后，我国积极探索经济体制改革、进行国民经济重大调整的时代背景下，在宏观经济领域实行的一项重大变革，对传统的财政预算管理体制产生了深远的影响，成为建立社会主义市场经济财政运行机制的起点。尽管“分灶吃饭”财政体制在收支范围的划分上，没有走出按行政隶属关系划分的传统思路，但在中央与地方财政关系处理上，为后来深化财政预算体制、规范中央与地方财政关系奠定了基础。

　　四、一九九四年至今我国实行分级分税的财政预算管理体制

　　邓小平1992年视察南方发表重要谈话，提出加快改革开放、发展社会主义市场经济的思想，以及同年lo月召开的党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，我国的经济体制改革和社会经济发展进入了一个新时期。针对当时财政预算管理体制与财政运行机制同社会主义市场经济体制之间存在的一系列不协调问题和无序现象，我国于l994年启动了全国财政改革与制度创新的新进程，并提出建立适应社会主义市场经济体制要求的新的财政预算管理体制与财政运行机制。究其原因，邓小平的南巡谈话与社会主义市场经济体制的提出，可以说是1994年分级分税预算体制改革的思想理论准备和制度准备。此外，“两个比重”(财政收入占GDP的比重、中央财政收入占财政总收入的比重)不断下降，1993年财政收入占GDP的比重为12.31％，中央财政收入占全国财政收入的比重为22％。这势必导致财政收入特别是中央财政收入增长缓慢，各级财政特别是中央财政非常困难，预算平衡压力加大。财政压力是实行改革的现实原因。

　　1994年财政预算体制改革的指导思想，是把市场经济对财政预算体制的一般要求同我国经济建设和社会发展的特殊性有机地结合起来，建立有利于社会主义市场经济发展的新型财政预算体制和运行机制。改革的基本内容就是建立分级分税预算体制。分级分税预算体制是实行市场经济的国家普遍推行的一种处理中央与地方财政关系的制度，其主要特征在于规范化、法制化和体制的相对稳定性。在这一体制中，地方预算具有相对独立的预算支配权和管理权，成为名副其实的一级预算主体。我国在20世纪80年代后期就注意研究国外分级分税预算体制的做法，初步形成我国特色的分税制财政预算体制，并于1994年在全国推行。我国的分税制财政预算体制是以各级政权之间事权划分结构为依据，根据不同税种的特性，将其分别划归不同预算级次，确定各级政府间财政分配关系的财政预算管理体制。其主要内容是：(1)按照中央与地方政府的事权划分各级财政的支出范围，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政府机关运转以及本地区经济、事业发展所需要的支出。(2)根据财权事权相统一的原则，合理划分中央和地方收入，分中央税、地方税和共享税三种形式，在征收体系上，分别由国家税务局、地方税务局组织征收。(3)中央财政对地方财政的税收返还制度，为保持原有地方既得利益格局，逐步达到改革目标，中央财政对地方的税收以1993年为基数实行返还。(4)原体制中央补助、地方上解、结算补助等事项保持原有分配格局，由中央给地方以专款的形式进行补助，实行规范的转移支付制度。

　　1994年的财政预算体制改革突破了“放权让利”传统改革思路，朝构建市场经济条件下的财政运行机制迈出了关键一步，是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次财政体制变革。分级分税的财政预算体制改革尽管不是一个完全意义上的分税制方案，但终究是对地方财政包干制的彻底否定。这种以明确划分中央和地方的利益边界、规范政府间的财政分配关系为主旨的分税制，在克服和弱化包干体制的种种弊端等方面取得了实质性进展。

　　进入新世纪，我国财政预算改革在分税制的基础上进行了预算审核、国库集中支付、政府集中采购等改革措施，并取得较好成效，但这些改革都是技术性的，属财政管理内部体制的改革，并没有触及财政预算体制。

　　应当指出，分级分税的财政预算体制改革由于种种因素的制约，不可能一次到位。当时采取了一些变通性或过渡性的办法，随着改革的深入，也暴露出一些问题需要引起重视。这主要表现在：(1)各级政府间事权划分及预算支出责任不清晰，财政职能“越位”与“缺位”现象同时存在。在市场经济条件下，政府职能及财政职能与计划经济条件下相比出现了很大的变化，但职能转变并未全部完成，政府与企业、政府与市场的关系并没有完全理顺。这一方面表现为政府承揽的事务过多，财政职能“越位”现象依然存在；另一方面，应由政府承担的一些事务，如社会保障，卫生保健，基础产业投资等，政府及其财政又没有能很好地承担。这一问题的存在，从根本上制约着分税预算体制关于政府事权与财权的责任划分。中央与地方事权界定不够明确和具体，在政府履行职能时，出现中央插手地方事务，中央事权下放给地方的上推下卸等现象。(2)1994年财政预算改革偏重于预算收入方面的变革，预算支出规模与结构的调整未能与之配合，从而未能最终完成市场化进程中的财政运行机制的重塑。尽管在最近几年我国逐步在教育、科技、社会保障等预算支出领域进行了或主动或被动的改革与调整，但相比而言，预算支出机制与整体经济体制环境的矛盾仍相当突出，离公共财政框架体系还有一定距离。

　　五、新中国成立以来财政预算体制发展的基本经验