表2 全民所有制单位生产性和非生产性基本建设投资比例

这个时期，城市住宅面积建设虽有所增加，但是随着人口的增加，欠账很多。由于在建设投资中对于生产性投资支出的比例较大，到1977年全国城市平均每人居住面积仅有3.6平方米，比1952年的4.5平方米还少0.9平方米。城市缺房户达626万户，约占城市总户数的37%。[6]据不完全统计，全国城市公有缺房户323万户，占城市居民总户数的17%。[7]1978年我国住房与世界其他国家相比差距较大，虽然其中经济发展水平的差异是主要原因，但是很难说这不与我国长期实行的强调“先生产，后生活”的高积累政策有关。

　　　　　　　　 表3 世界各国人均居住面积

资料来源:张仙桥:《论城市住宅问题》,天津社会科学1984年第6期.中国数据来源于马洪、孙尚清主编：中国经济结构问题研究（上）人民出版社 1980年版,第6页。

从城市职工住房分配制度来看，形成了以国家和企事业单位统包、低租金为特点的实物福利分房制度。这种住房制度的主要特征是:(1)建房资金来源于国家财政和企业福利基金, 建房后并不将投入的资金归还财政或企业, 是一种纯粹的福利性支出, 职工个人基本不承担住房建设投入的责任。(2)住房分配采用无偿的实物福利分配制,分房标准主要以级别、工龄、厂龄、家庭人口结构等非经济性因素为依据。(3)分配给职工的住房采用低租金制, 但实际上所缴房租不能抵偿住房维修和管理成本,亏损部分由国家和企事业单位补贴。(4)住房管理行政化, 企事业单位的房管部门,只管分房和维修,不讲经济核算、经济效益。[8]

　从1955年国家干部由供给制改为薪金制后，机关干部所住的公房也开始实行低租金制，每平方米住房月租只有0.12元。1955年8月31日，国务院颁布了《中央国家机关工作人员住用公房宿舍收租暂行办法》，各城市均比照这一“办法”降低了房租，“以租养房”难以为继。中央政府针对一问题，及时采取措施，在1957年党的八届三中全会上，周恩来总理指出:“必须适当提高职工住公房的收费标准，租金一般应包括折旧费、维修费、管理费三项费用”，房租“一般每平方米每月应收租金0.25元，按每户16～20平方米的居住面积计算，每月房租为4～5元，一般应占职工工资收入的6%～10%，平均8%左右”。[9]但在执行中租金并未得到充分提高，以武汉为例:会上对低房租所造成的不利后果谈得较多。有人提出材料说 ,武汉市房租占职工家庭支出的比重,解放初为14% ,1957年下降为8%,1970年再下降为5%,1974年又在此基础上补贴1/3,成了象征性房租。[10]

计划经济时期，在观念和制度上把住房视为最基本的、应由政府予以无偿分配的生活资料，是与当时实行的单一公有制和“低工资”政策分不开的。住房建设由政府和企事业单位统一投资建造，纳入固定资产投资范畴。投资基金来源于政府财政拨款[11]和企事业单位的部分福利基金，投资形成的住房固定资产归公共所有，即为公有住房。由于实行低房租政策，所收得的租金仅能用于房屋维修甚至连维修资金都要补贴。

这个阶段的城市居民住房严重不足和福利性的平均分配制度，是改革开放以后城市住房制度改革和房地产业形成和发展的两个基本条件。