古人说：“物有本末，事有始终，知所先后，则近道矣。”怎样认识今天中国城市房地产业的乱象、政府规制以及未来发展趋势，回顾和分析其所由来，仍不失为一个有效的方法。新中国成立以来城市居民住房以及房地产业的变革和发展，是在中国工业化快速推进和经济体制急剧变革的大背景下展开的。离开这个大背景，离开对改革开放前后两个30年的经济体制、发展战略以及发展水平的正确把握，就很难看清楚中国房地产业的发展轨迹和乱象因由，也就很难正确估量政府对房地产业规制的能力和作用。新中国城市居民住房的改善和房地产业的变革和发展，大致经历了以下三个阶段：（1）1949～1978年，在这一阶段，由于我国选择了优先快速发展重工业的高积累战略，从整体来看，房地产业作为非生产性投资的一部分被人为抑制，城市住宅供求矛盾日益突出。（2）1978年到1997年,我国经济发展战略经历了由优先重工业发展向农、轻、重产业均衡发展的转变，与此同时改革开放逐步深入。在这一阶段，我国政府一方面加大了对房地产业的投入，另一方面房地产市场化稳步推进。房地产业发展迅速，房地产市场初现雏形。（3)1998年至今为第三阶段。这个阶段是我国工业化进入中后期和城市化加速的阶段，也是我国社会主义市场经济体制形成阶段.从1998年起，我国就实现了由“卖方市场”向“买方市场”的转变，在经济增长方式尚未得到根本转变的背景下，存在外延式经济增长特征的房地产业成为“新的经济增长点”，以拉动经济快速增长。这一阶段，随着房地产市场化进程的不断深入，在房地产业迅速发展的同时，也出现了房价过高，在新时期我国出台了一系列政策措施对房地产业进行规制和调整,以保证其健康发展.

一、1949～1978年高积累条件下的城市居民住房体制和投资

 1949～1978年中国房地产业的发展伴随着经济发展战略的演变可分为两个小阶段。一段是1949～1956年，在这一阶段中国政府为大规模推进优先重工业发展战略的初期，为解决建国前遗留下来的城市住房紧张问题，政府加大规模投入力度，房地产业有所发展。另一阶段是1957～1978年，我国为了赶超发展，人为压低房地产投资，将有限资源集中投向生产领域。而为了保证居民住房最低水平的需求以维护社会稳定，本时期我国住房分配形成了以国家和企事业单位统包、低租金为特点的实物福利分房制度。这一时期我国房地产投资不足，房地产业发展缓慢。

（一)1949～1956年优先重工业发展战略初期中国房地产业的发展。

1949～1956年，我国一方面完成了国民经济恢复并开展了大规模工业化建设，另一方面在经济制度上完成由多种经济充分并存的新民主主义经济向单一公有制和计划经济的过渡。一般来说，工业化的迅速推进必将导致大规模劳动力进入城市与新型工业城市的兴起，从而也促进了城市房地产业的发展和繁荣。但是这个阶段，优先发展重工业的高积累政策和民主革命以及向社会主义制度的转型，使得国家对城市居民住房政策，主要是以优化现有住房分配和投资新兴工业城市住房为主。

1949年新中国建立前,城市房地产是由市场为主进行资源配置调节的，随着城市化的推进也取得了一定的发展。但抗战胜利后,由于房屋停建和受战争破坏减少以及人口增加，城市住房奇缺，房租不断提高，各种名目的加租不胜枚举。这使得租赁关系十分紧张，二房东、三房东现象普遍存在。以当时的经济中心上海为例，1937年以前，上海高层建筑的兴建正值高潮，而30年代末至40年代末，10年竟没一幢10层以上的高层建筑出现。外商自1937年抗战后就没有建过一幢像样的房屋，华商地产公司建造的一批分宅出售的房屋大部分也为旧式里弄，而且这一时期建房的质量比起抗战前明显下降，由于多年失修，解放时不少房屋破损严重。到1949年10月新中国建立前，中国房地产业已基本处于奄奄一息的衰落状态。[3]从住房的分配上来看，旧中国也存在严重不均的情况。在当时通货膨胀严重的条件下，1946年以后，有些巨贾富商转向投资兴建花园住宅。与此同时大量的劳动人民生活在棚户区，生活和卫生条件极为恶劣。

　  1949年,我国城市人均居住面积仅为4.5平方米。新中国建立后,为了维护社会稳定、提高工人生产积极性，在1949～1952年的三年恢复时期,政府投资为国营企业的职工兴建了一些住宅,在上海,北京建成了一批工人新村,一般2～3层，平均每人居住面积约4平方米,并配备了一批公共建筑.使一大批劳动者告别了“龙须沟”、“滚地龙”等低矮、潮湿的简易房屋和棚户 ,初步改善了居住条件。1953～1957 年第一个五年计划时期 ,随着重点工业项目的兴建,尤其是在新兴工业城市，陆续建成了一大批国营企事业职工住宅。这个时期的住宅一般是按人均居住面积9平方米设计,但是这个标准超过了当时国家经济承受能力。受条件所限,这些住宅区大部分仅解决了基本的居住问题,配套服务设施很不完善,美观也难以顾及。[4]

 而这一阶段伴随着民主革命和社会主义改造的推进，城市房地产业也逐步走向国有化。新中国成立之初，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》，中央政府于1949年颁布了《公房公产统一管理的决定》，对属于国民党政府以及地主、官僚资产阶级、反革命分子、战犯、汉奸的房产分别采取了接管、没收、征收、征用的政策。1953年我国开始向社会主义过渡之后，属于私人出租部分的房地产业纳入社会主义改造的范畴。1956年初，中共中央转批中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》。《意见》认为，当前城市房屋私人占有与社会主义建设之间的矛盾正变得日益尖锐。“对城市私人房屋通过采用国家经租、公私合营等方式，对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时期内给以固定的租金，来逐步地改变他们的所有制”，“在当前城市社会改造的高潮中，争取在一两年内完成这一任务，这是完全可以做到的。”[5]