三、建立促进城乡经济社会发展一体化的制度创新

　　新世纪初，中国步入工业化中期阶段，中国共产党对工业化进程中城乡关系的认识逐步深化，在坚持以科学发展观为指导，以统筹城乡发展、建设社会主义新农村、建构和谐社会为主要内容的新探索中，全面转向逐步改变城乡二元经济结构，促进城乡经济社会一体化的制度创新。

　　2002年11月中共十六大根据全面建设小康社会的要求，针对日益加剧的城乡二元经济结构的现实，首次提出统筹城乡经济社会发展的思想。次年10月中共十六届三中全会把“统筹城乡关系”置于“五个统筹”的首位提了出来，此后，中共中央、国务院连续出台了6个涉及统筹城乡关系的1号文件。统筹城乡发展是中国工业化发展新阶段事关全局的重大课题，是中国共产党新的发展理念和战略新思路。其核心是协调，促进城乡科学和和谐发展，逐步走向城乡经济社会一体化；关键是深化改革，通过改革改变二元经济社会结构，进行整体制度创新。中共十六届三中全会强调“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”，2008年10月中共十七届三中全会进一步提出要从根本L消除城乡隔离的制度基础，逐步“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”。

　　(一)建设城乡统一市场经济体系

　　改革开放以来，农村经济改革和社会主义经济市场化改革的制度创新，在各个层面上对传统城乡二元经济结构产生了程度不同的冲击。但农村市场化进程呈现出整体滞后于城市市场化的特征，城乡二元劳动力市场、城乡二元金融市场、不完全的土地市场和技术市场的存在，使城乡经济发展不能形成相互促进的良好机制，城乡之间仍然存在着诸多生产要素流动的体制障碍。如果说20世纪八九十年代向工业化中期阶段过渡的市场化改革主要是使城乡被旧体制束缚的社会生产力得以释放，那么新世纪进入工业化中期阶段的深化市场化改革则主要是致力于建立城乡一体化现代市场体系，完善能够使全国城乡生产要素合理流动、社会资源优化配置的制度和体制。中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“建设统一开放竞争有序的现代市场体系”的任务，中共十七大报告进一步要求“加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制，规范发展行业协会和市场中介组织，健全社会信用体系”。

　　根据进入工业化中期阶段统筹城乡发展的要求和当前城乡市场发育不平衡的特点，建设城乡统一的现代市场体系，首先要通过城乡一体化的制度创新，实行城乡劳动者平等就业的制度，建立健全与经济发展水平相适应的多种形式的农村社会保障制度，推进户籍等制度改革，消除商品、资本、劳动力、技术等各种生产要素在城乡之间自由流动的体制和政策性障碍，“逐步形成城乡统一的要素市场”，形成一种城乡之间相互开放、资源互通、分工互补、相互促进的互动关系，从而实现城乡资源的优化组合和合理配置，并自觉地能动地参与国际分工和国际竞争。其次，建立和完善城乡统一市场，尤其要重视农村市场经济体制的建立和完善。农业的现代化、农村的城市化及农民的非农化，根本还在于市场化。没有农村社会主义市场经济体制的建立和完善，就没有全国统一开放的现代市场体系的建立和完善，也就不可能促进城乡经济社会发展一体化。因此，中共中央反复强调要深化农村土地基本经营制度为核心的综合改革。“按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，进一步放开搞活农村经济，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障。”

　　(二)建立以工促农、以城带乡的长效机制

　　改革开放以来城乡面貌发生了巨大的变化，进入新世纪，国家工业化、城镇化步伐加快，国民经济持续较快增长，但城乡之间的发展差距和城乡居民收入差距却有继续扩大之势，目前已超过3．3：1。根据国际经验，在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，是带有普遍性的趋向。中共中央认为，当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件，为此在“十一五”规划中把“工业反哺农业、城市支持农村”确立为实施统筹城乡发展战略的重要方针。并认为，城乡二元经济结构的症结在于“三农”问题。中国工业化进程中的“三农”问题，这是由于制度性问题而引起的，必须通过制度创新，“建立以工促农、以城带乡的长效机制。”中共十七大报告进一步提出“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”中共十六大以来，主要围绕以下两个方面构建以工促农、以城带乡的制度框架。

　　第一，“加大对‘三农’的投入力度，建立促进现代农业建设的投入保障机制。”

　　中国实现由农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变，一个重要内容是要处理好对农民“取”与“予”的关系。2006年中央“一号文件”提出要坚持“多予少取放活”的方针，重点在“多予”上下功夫，决定从同年l月1日起全部取消农业税、牧业税、特产税。另一方面，提出要“扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。”调整国民收入分配格局，国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。2007年中央“一号文件”提出要“建立‘三农’投入稳定增长机制”，“健全农业支持补贴制度”，“建立农业风险防范机制”，“建立促进现代农业建设的投入保障机制”。2008年中央“一号文件”提出要“加快构建强化农业基础的长效机制”，强化农业基础，必须引导要素资源合理配置，推动国民收入分配切实向“三农”倾斜，大幅度增加对农业和农村投入。坚持做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于其财政经常性收入增长幅度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。

　　第二，通过建立工业反哺农业、城市辐射农村的长效机制，加快传统农业向现代农业转变。

　　工业反哺农业、城市支持农村的另一个重要内容是要“充分发挥城市对农村的辐射和带动作用，发挥工业对农业的支持和反哺作用，促进城乡良性互动、共同发展。”其实质是要以工业化改造传统落后农业、城市辐射和带动农村，加快城乡二元经济结构向一元经济结构的转型。中共中央指出：当前中国已经进入工业化和城市化加速发展阶段，只有建立工业对农业的支持和反哺、城市对农村的辐射和带动的长效机制，“用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业”，加快对传统农业的根本改造，实现农业现代化，才能从根本上消除二元结构，形成城乡共同繁荣的局面。