近年来，中国的传统工业化已经接近尾声，经济增长呈结构性减速态势。中国已经是世界第二大经济体，如此庞大的经济体实现中高速长期持续增长将是非常不容易的，如能做到将是对中国乃至世界的重要贡献。那么，如何实现中国经济的中高速长期持续增长呢？就是要转方式、调结构、全面深化改革，这也就是中共十八届三中全会确定的主要任务。调结构最重要的是扩大内需，扩大内需最重要的潜力在于城镇化。也就是说，城镇化是未来一段时期中国社会转型发展的最重要特征，也是最重要的经济增长点和带动点。中国正处于城镇化快速发展阶段，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。有鉴于此，中共十八届三中全会通过的《决定》对城乡发展一体化的体制机制问题做出了全面部署，并在随后召开的中央经济工作会议、中央城镇化工作会议和中央农村工作会议等几个会议上加以贯彻和落实。笔者结合这几次会议的精神谈以下三点体会，并且认为，还是应当将城市化与城镇化区别开来，城市化是结果，城镇化是过程，目标还是城市化。这里，为便于阐述，笔者姑且采用城镇化的概念。

一、城镇化要避免以牺牲“三农”为代价

　　城镇化是社会发展的必经阶段，是工业化、现代化的必由之路，是社会进步的必然趋势。但是，城镇化是一个过程，不会一蹴而就；而且城镇化是一段曲折的过程，多数经济体的城镇化会以农村和农业一段时期的衰落为代价，与此相伴随的甚至包括广大农民的无产化和赤贫化。这个迹象在中国正露出苗头，一些农村正在变得破败不堪，青壮年劳动力大量流向城市，土地撂荒现象也越来越严重，失地农民问题凸显。尽管依靠科技和资金的投入，粮食产量实现了十年连增，但一个不争的事实是近年中国的粮食自给率不断降低，在过去的10年中，除2008年、2009年国内粮食的产量大于需求外，其余年份均是产不足需，且缺口呈日益扩大的趋势。自2011年起，中国农产品进口超过美国，名列世界贸易组织统计表第一位，成为全球最大的农产品进口国，2012年更是成为净进口产品国。按照《国家粮食安全中长期规划纲要（2008～2020年）》要求，中国粮食自给率需维持在95%以上。但据海关统计，中国2012年的粮食进口总量（包括大豆）已达7236万吨，相当于全年粮食总产量的12.2%。换句话说，中国2012年粮食自给率已跌破90%，2013年的粮食进口量较2012年更大。［10］所以2013年的中央经济工作会议和中央农村工作会议都高调强调粮食安全问题。中央农村工作会议明确指出，中国是一个人口大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。要坚持以我为主，立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮，一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。

　　确保粮食安全固然要坚决守住18亿亩耕地红线，但关键是要解决好“谁来种地”和“如何种地”的问题。从长远看，目前零碎的土地占有和使用方式不可能使农业成为有竞争力的产业，使农民成为令人羡慕的职业（抛开二元结构的制度安排不说），使农村成为安居乐业的令人向往之处。为此，一要减少农民，减少农民的途径就是城镇化；二要适度规模经营，规模经营的途径就是建立农地经营权市场，通过确权将流向非农产业的农户拥有的土地承包经营权资产化，进而通过流转让土地经营权流向家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型主体。这就是《决定》提出在推进城镇化的同时加快构建新型农业经营体制的原因。

　　在中国，城乡差距巨大，城镇化单兵突进带不来全面小康社会，没有城市和乡村的共同繁荣就不会有国家富强、民族振兴、人民幸福的“中国梦”的实现。正像中央农村工作会议指出的那样，“小康不小康，关键看老乡。一定要看到，农业还是‘四化同步’的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。农业基础稳固，农村和谐稳定，农民安居乐业，整个大局就有保障，各项工作都会比较主动。”［11］因此，这次会议首次提出：在大力推进城镇化的同时，农村不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园；要重视农村“三留守”问题，搞好农村民生保障和改善工作，健全农村留守儿童、留守妇女、留守老年人关爱服务体系，坚持不懈推进扶贫开发，实行精准扶贫；要重视空心村问题，推进农村人居环境整治，继续推进社会主义新农村建设，为农民建设幸福家园和美丽乡村。笔者认为，要想使“三农”问题不拖全面建成小康社会的后腿，关键还是要与城镇化同步推进农业现代化。

二、城镇化的重点是解决好农民工问题

　　统计数据显示，2011年中国城镇常住人口达到6.91亿，城镇化率达到51.27%，较2002年提高12.26个百分点。同期，城市建成区面积由2.6万平方公里左右，扩大到4万多平方公里，扩大了50%以上。［12］截至2012年底，中国城镇化率已达52.57%，但城镇常住人口中有2亿多仍属农业户籍人口，按户籍人口计算城镇非农业户籍人口占全国人口的比例在35%左右。［13］现在外出农民工有1.66亿人，成为城市产业工人的主力军，但与产业工人中的城市居民相比无论地位还是待遇都相差很大，城乡二元结构不但体现在城市和乡村之间，也同样体现在农民工与城市户口工人之间。要说不公平，这便是最大的不公平。可以说，迄今为止，是农村的廉价土地支撑了城镇化的快速扩张，是农村的廉价劳动力支撑了工业化的迅猛推进。其不良后果表现在：高速低效，浪费土地资源；城市政府依赖土地财政，房价飞涨抑而不止；农村土地资源和相关财富大量流失，恶化了城乡关系；大“二元”套小“二元”，流动人口难以定居城市；城市生活成本提高、生活质量下降（面对堵车、雾霾、房奴、上学难、入托难、水荒、排水不畅、棚户区、热岛效应、垃圾围城等等各种各样的“城市病”），管理难度加大。所以，《决定》尖锐地指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”为此，必须切实推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。本着这一精神，中央城镇化工作会议对上述要求逐项加以落实，中央农村工作会议提出了到2020年解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化的具体要求。笔者以为，本着城乡一体化的精神，在解决农业转移人口市民化的时候，一定要找到恰当的途径将进城农户拥有的农地承包经营权（包括宅基地用益物权）释放出来，这一点在做顶层设计时是无论如何不可忘记的。

三、城乡统筹的焦点在于推动农地流转

　　由上可见，城乡一体化的精髓有两点：一是要尽量减轻城镇化的阵痛，关键是要同步实现农业现代化，为此必须实行适度规模经营；一是要在尊重农民的意愿、保护农民的利益的基础上，让农民工脱离土地实现身份上的彻底转换，完全融入城市。而无论是要实现适度规模经营，还是要让农民工脱离土地，唯一可行的途径就是要建立农地流转市场，让农户拥有的土地承包经营权和宅基地用益物权资产化。为此，《决定》做出赋予农民更多财产权利、维护农民生产要素权益的改革安排，提出要“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。从目前全国各地的实践情况来看，做好农村土地的流转工作，一要确权在先，二要规划先行，三要完善法治，四要有效保障土地流转方的利益。笔者还以为，让农户拥有的土地承包经营权和宅基地用益物权资产化，有助于落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。（作者为当代中国研究所社会史研究室主任、研究员）