1958年8月，中共中央政治局批准《中央军委关于整编公安部队的报告》，决定将公安部队改编为人民武装警察，由军队编制序列改归各级公安机关领导。公安部成立武装民警局，各省“以公安厅民警处为基础，成立人民武装警察总队，实行以块块为主的领导关系”。1959年12月底，整编任务基本上完成。整编后全国武装警察部队为25.4万人。1961年11月，人民武装警察部队又进行体制编制变更，领导体制改由军事系统和公安机关双重领导，并于1963年恢复了“中国人民公安部队”的番号，双重领导体制从1961年到1965年下半年稳定了4年，“是公安部队各项建设和内卫、边防工作得到稳步发展和不断加强的一个时期”。学习和研究武警（公安）部队这段发展史，总结相关的经验与教训，对于理解该部队的发展变化、进一步完善其领导体制和部队编制，具有十分重要的意义。由于各方面的原因，学术界对这段历史缺乏详尽深入的研究，本文将散见于各类文献志书、著述文章中的相关历史资料加以整理和分析，以期能对武警（公安）部队的研究有所助益。

　　全国武装警察部队由各级公安机关建制领导

　　在中共中央做出将公安部队改编为人民武装警察的决定后，为进一步加强对这支队伍的建设和领导，以适应斗争形势的需要，1958年8月16日，第九次全国公安会议通过了《关于加强人民武装警察的建设和领导的决议》。关于人民武装警察的性质和任务，决议指出：“人民武装警察的主要任务是逮捕、押解、看守犯人、剿灭土匪、警卫重要厂矿、企业、仓库、电台、民航机场和铁道桥梁隧道，担负边防检查站工作，并协助有关业务部门打击现行犯罪，维护社会治安”。“人民武装警察是公安机关的组成部分，其指挥、使用、行政管理、政治工作以及军事、政治、业务教育训练，均在各级公安机关统一领导下进行。下级武警部门应当接受上级武警部门的指导”。这样就确立了人民武装警察的主要任务和“条块结合、块块为主的领导体制”。

　　全国公安部队整编从1958年11月开始，至12月底基本结束。这次整编，各级公安机关共接收公安部队14.5万人。整编中将各省、市公安总队交所在省、市公安厅（局）管理，守护铁道的3个师按照分布在各省、自治区的实有兵力，移交各省、自治区公安厅，公安部只保留原警备部的机关、学校、医院。全国武装警察部队分别由各级公安机关建制领导。

　　（一）第二次全国武装民警工作会议进一步明确了人民武装警察的性质和任务

　　整编后全国武装警察部队为25.4万人，人民武装警察的队伍进一步扩大，任务更加繁重，需要进一步加强领导和建设。对于武装警察部队的建设方针和领导问题，虽然第九次全国公安会议曾做过明确规定，但是，整编后有些干部在认识上还不够明确和一致。同时，由于形势的发展和体制上的变动，在工作中也出现了一些新问题，需要予以解决。因此，1959年2月，公安部召开第二次全国武装民警工作会议，着重解决“对于人民武装警察性质、方针、任务等认识问题和领导问题”。公安部部长罗瑞卿在会议上提出了建设武装民警的四项标准：“就是政治上是绝对坚定的”；“组织要纯洁”；“要精通业务……就是要军事化”；“还要有良好的纪律”。公安部副部长李天焕做了《加强人民武装警察建设，进一步作好内卫、边防工作》的总结报告。

　　这次会议交流了经验，研究和解决了一些具体问题，并通过了《关于人民武装警察建设若干问题的决议》，进一步明确了人民武装警察的性质和建设方向：“人民武装警察是武装性质的，应当作为一支军事部队来建设”。“但是，武装民警是公安机关的一部分，它分布全国各地，担负着经常性的治安保卫任务，部队战士已由义务兵改为职业性的警士，实行了工资制，所以又不能和人民解放军完全相同，其指挥领导、组织制度、训练教育政治工作和装备供应等，都要与它担负的任务和特点相适应。人民武装警察的建设方向，是要建成一支政治上绝对坚定，绝对服从党的领导，密切联系人民群众，组织纯洁，精通业务，坚决勇敢，纪律严明，为敌人惧怕，为人民喜爱，经得起风险和考验的队伍，以便更好地完成所担负的内卫和边防保卫任务”。

　　对于这支武装力量的领导问题，会议一致认为：“武装民警队伍必须置于各级党委的绝对领导和各级公安机关的直接指挥之下，坚决执行以‘块块’为主的双重领导的原则，以便于发挥各级的积极性，紧密结合各项政治任务和生产建设，使武装民警的工作，置于当地工作的统一安排之中，避免脱离党的领导、脱离中心工作和脱离群众的危险；并便于及时地、切合实际地解决和处理问题”。据此，会议进一步明确规定了以下几点：“（一）人民武装警察在各级党委和各级公安机关的领导下进行工作。下级武装民警部门应接受上级民警部门的指导。有关人民武装警察建设和内卫、边防工作的方针、政策，总的工作要求和训练计划、重要制度、供给标准和武器弹药的计划供应，均由中央公安部根据党中央的指示或请示中央后负责拟定和督促执行。（二）各省、市、自治区武装民警总队，在党委和公安厅（局）的领导下，在上级民警部门的指导下，具体掌管武装民警的内卫、边防业务和部队建设，进行督促检查；直接领导直属部队，指导专、县民警的工作。（三）武装民警大队以上单位可实行党委制。武装民警总队党委，受各省、市、自治区党委和公安厅（局）党组或党委会领导（实际上是分党组或党委）；总队政治机关受公安厅（局）政治部和总队党委领导。武装民警中队一般应单独成立党（团）支部，作为中队领导与团结的核心，县队一般地可成立党（团）支部或小组，以领导和保证完成各项任务。民警中队党（团）支部，县队党（团）支部或小组，均受同级公安机关的党（团）组织领导。”

　　1959年4月15日，公安部党组向中共中央提交了《关于全国武装民警工作会议情况的报告》。7月12日，中共中央“原则批准”了这个报告，转发各省、市、自治区党委，并中央各部委，国家机关各党组、党委遵照执行。

　　（二）加强武装民警的政治思想教育和军事、业务训练工作

　　武警部队“改编以来，绝大多数部队保持了解放军的光荣传统。但也有一些部队对这个问题认识不够全面，对武装性的一面有所忽视”。一些部队一度产生一些偏差和问题，主要是：“政治工作的某些必要制度（如党委制）还没有建立和健全起来，没有充分发挥政治工作的威力；党的思想领导和政策、路线教育还抓得不够深入细致；一些单位对部队的军事、业务训练要求不严格，纪律松弛，违法乱纪的现象时有发生；某些干部作风不民主，个别干部甚至打骂和体罚警士”。针对这些情况，1959年，公安部四局（武装民警局）加强了对武装民警的政治思想教育和军事、业务训练工作，如明确规定武装民警全部训练时间为9个月，政治教育占训练时间的65%（包括文化教育）。教育以在职教育为主、轮训教育为辅的方式进行。11月，公安部发出《关于在武警部队中开展整训运动的指示》，决定“1959年冬天和1960年春天，在全国武警部队中，开展一个以深入学习和贯彻党的八届八中全会精神为主，以贯彻部队建设方针、整顿纪律、加强军事业务训练为辅的整训运动”。12月，公安部四局在当年武警部队训练工作总结中提道：“部队的政策水平和业务能力有了显著提高”，“扭转了部队改编后一度产生的纪律松弛、作风散漫等现象，出现了遵守条令制度、活泼严肃的新气象”。

　　（三）进一步改进和规范人民武装警察部队的组织编制

　　为进一步加强人民武装警察部队的建设，1960年3月，公安部召开第三次全国武装警察工作会议。会议认为，“必须把武警部队完全置于各级党委的统一领导和公安机关的直接指挥之下，辩证地全面地理解地方性和武装性的关系”，“坚决贯彻以块块为主的双重领导的原则”。4月24日，公安部发出《关于人民武装警察部队组织编制、装备的原则规定》，确定了机构编制和装备配发原则以及各部队的番号，并规定在部队名称前均冠以该级公安机关名称，如：“××省（市、自治区）公安厅（局）人民武装警察总队。边防检查站称‘中华人民共和国××（地名）边防检查站’。边防（境）派出所称‘××县公安局××边防（境）派出所’。海上巡逻队称‘××省公安厅人民武装警察总队海上巡逻队’”。1961年7月3日，公安部发出《关于1961年人民武装警察警士补充、退伍工作的指示》，规定：“人民武装警察实行志愿制，服务期限暂定为5至7年。期满后，根据国家需要和本人自愿可延长服务时间。警士实行工薪制”。这个阶段武警部队的体制变更和编制变化，“有利于部队业务建设”，使武警部队的“统一性、专业性相对增强”。公安部队改编为人民武装警察后，军委各总部、各军区减少了处理内卫、边防工作的日常事务，有利于集中精力进行国防建设。执行公安保卫任务的武装警察部队归属各级公安机关建制序列，与公安工作紧密结合，“在使用方面得到了保证”。

　　人民武装警察部队领导体制改由军事系统和公安机关实行双重领导

　　武警部队自1958年整编3年后，各项工作都取得了很大的成绩。在边防工作中，“捕获特务间谍和其他反革命分子1600余名，检查了出入国境的旅客370多万人次，检查各种交通运输工具69万多次，处理了大量边境事务，维护了国家主权，基本保持了边境的平静。在内卫工作中，保卫了被警卫单位的安全；歼灭土匪1万多名，全歼美蒋空投特务5起；守护了重要的铁道桥梁隧道，武装看押了大批罪犯，维护了社会治安。部队的阶级觉悟、政策水平和公安业务技能也有了显著提高”。

　　（一）公安部党组提交《关于人民武装警察部队实行双重领导问题的报告》和《关于改进人民武装警察部队领导体制的报告》

　　武警部队整编后，在取得上述成绩的同时也出现了一些问题，其中军事建设方面的问题日益突出：“同一性质的内卫、边防任务，分别由军队和地方两个系统担负，难以协调统一；以地方块块为主的领导体制，不适应部队建设集中统一的要求，出现了干部流动性大，不能专于内卫、边防工作，无法进行系统的业务建设；部队管理教育松散，制度规章不严；军事物资装备供应没有保障；警察实行薪金制，警士服役期长，年龄大，不能胜任繁重的内卫、边防任务等等”。因此，中共中央关于武装警察部队“应当作为一支军事部队来建设”的方针难以落实。对于这些情况，不论军区或公安机关都有强烈的反映，迫切要求从领导体制上加以改进。

　　鉴于以上问题，公安部党组经过反复研究后，于1961年8月15日向中共中央提交了《关于人民武装警察部队实行双重领导问题的报告》，提出“人民武装警察现有28万人，担负着繁重的国内治安保卫和边境反特斗争任务，必须在党的统一领导下，接受公安机关和军委各总部、各军区的双重领导”，建议“武装民警部队的建制仍属公安机关，其军事、政治工作、组织建设、训练工作、装备、通讯、后勤、卫生等工作，以军队领导为主比较好”。上述建议经过修改完善后，10月12日，公安部党组又向中共中央提交了《关于改进人民武装警察部队领导体制的报告》，明确建议：“人民武装警察部队建制仍属公安机关，由军事系统和公安机关实行双重领导”，“在执行公安任务和业务方面受公安机关领导；部队的思想政治工作、党的建设、干部管理，军事政治训练，装备、通信和后勤卫生等工作，受军委、各总部的领导”。“公安部建立短小精干的公安部队领导机构，成立部队党委会，设立司令部、政治部和后勤部，作为军委和公安部领导公安部队的机构。公安部队党委受军委和公安部党组领导”。“各级公安部队，必须坚决服从党委的统一领导。各省、市、自治区公安部队，在省、市、自治区党委领导下，统一指挥本地区的公安部队。总队党委接受公安部队党委的领导，同时接受所在军区、公安厅（局）的领导。战时，各地区的公安部队受当地军区统一指挥。为了便于工作，各省、市、自治区公安厅（局）长可兼任公安总队的政治委员”。11月23日，中共中央批准了公安部党组《关于改进人民武装警察部队领导体制的报告》并做出批示：“中央认为人民武装警察番号不改变，建制仍属公安机关，领导体制改由军事系统和公安机关实行双重领导，这对进一步加强这支部队的领导和建设，更好地完成所担负的边防内卫任务是有利的。”12月6日，人民武警部队司令部、政治部、后勤部正式成立并开始办公，公安部四局即行撤销。

　　（二）武警部队积极贯彻落实中共中央关于改进武警部队领导体制问题的批示

　　中共中央批准公安部党组《关于改进人民武装警察部队领导体制的报告》后，“受到了部队的热烈拥护，认为是中央、军委对武装民警部队亲切的关怀，对部队是巨大的鼓舞”，但“也有少数同志，认为双重领导还是‘头多’，改得‘不彻底’、‘不干脆’”。这反映了一些同志对人民武装警察部队的性质、任务和特点的认识还不全面。为解决上述认识问题，传达贯彻中央关于改进武警部队领导体制问题的批示，12月6日，公安部召开第四次全国武装警察部队工作会议。

　　李天焕在会上指出：“为什么要实行双重领导呢？这是由于人民武装警察部队的性质、任务和特点的需要。大家知道，武装民警部队具有执行任务上的地方性，和部队建设上的军事性。组建这支部队，就是为了执行公安保卫任务，如果离开了这个任务，这支部队就没有存在的必要了。因此，这支部队的建设必须为公安保卫工作的需要服务，在执行公安保卫任务方面，必须服从公安机关的指挥和领导。但是，武装民警部队终究不是一般的地方机关，它在平时是以军事部队的形式执行公安保卫任务，在战时，除了担负公安保卫任务以外，还要担负战斗任务，因此必须坚决遵循毛主席的建军思想和建军原则，作为一支军事部队来建设”。“这种两重性，是这支部队所固有的特点。两个方面，是矛盾的统一，是相互依存，互相制约的”。“十几年来，曾由地方整编到军队，又由军队整编到地方，每次变动，固然是由于形势的发展和任务的需要，但是变来变去，总是围绕着一个中心，就是如何使两个矛盾着的侧面能够得到更好的统一。只注重解决一个方面的问题，另一个方面的问题很快就会突出出来，并影响到其它的方面”。李天焕强调：“这次中央确定对武装民警部队实行双重领导，在执行公安任务和业务方面受公安机关领导，其它工作都受军事系统领导，按解放军的一套办，就是全面地照顾了执行公安保卫任务和作为一支军事部队建设的需要。所以说，不论从人民武装警察部队的性质、任务和特点来看，从部队工作的实际情况来看，或者从这支部队的历史经验来看，中央关于改进武装民警部队领导体制的决定，都是完全正确的、必要的和适时的”。“至于为什么人民武装警察部队番号不改，这主要是根据形势的需要和执行任务上的方便，不能光看形式而要看到问题的实质”，“名称改与不改，并不影响这支部队按照解放军进行建设”。会议还讨论了《关于人民武装警察部队干部管理工作暂行规定》《关于评定和调整干部军衔级别工作的指示》《中国人民武装警察部队各级机关、部队组织编制原则》等文件的草稿或草案。

　　1961年12月8日，总参谋部、总政治部、总后勤部、公安部做出《关于对人民武装警察部队双重领导若干具体问题的规定》，主要内容是：“（一）武警部队领导机关，在中央军委和公安部党组领导下，统一管理全国武警部队的工作；在执行公安任务和公安业务方面，受公安部领导，在部队各项建设工作上，受军委和各总部领导。各省、市、自治区武警总队，必须服从省、市、自治区党委的统一领导。武警总队以接受武警部队领导机关的领导为主，在部队使用和公安业务方面受公安厅（局）的领导；各军区对这支部队地区性的党政工作和行政管理、军事训练、后勤和卫生工作等，应该加强领导和督促检查，并在战时实行统一指挥。（二）武警部队各级党的组织，服从武警部队上级党委的领导。党的各项工作均按人民解放军有关规定的原则执行。（三）武警部队的编制、定额，不计入人民解放军总定额之内，其编制、员额由武警部队领导机关统一掌管。（四）武警部队干部的任免、管理和福利待遇，按解放军的有关规定执行。干部实行军队级别并评定军衔。（五）武警部队团长、政委以上干部和各种专业干部、技术人员，由军队有关院校培养。（六）自1962年1月起，武警部队按照人民解放军的供应标准和制度执行。所需统配、部管物资，由国防部统一向国家计委申请，通过解放军供应系统予以供应。”按照上述规定，自1962年1月起，人民武装警察部队的干部、战士，由地方职业制改为现役制，享受人民解放军的待遇。

　　（三）确定武警部队各级机关、部队、院校的组织编制

　　根据国务院总理周恩来1961年12月8日的命令，15日，公安部部长谢富治兼任武警部队司令员、政治委员，李天焕为武警部队第二政治委员，吴烈为副司令员兼参谋长，盛治华为副司令员，查国桢为副司令员兼后勤部部长，宋烈为副政治委员，欧阳平为政治部主任，严家安、郑惕为司令部副参谋长，马星五为政治部副主任。武警部队党委实行集体领导下的首长分工负责制。“谢富治掌握重大方针、政策，李天焕主持部队全面工作和党委工作，宋烈主管部队的政治思想工作，吴烈主管部队的军事行政和司令部工作，盛治华主管部队训练和学校工作，查国桢主管部队的后勤工作，欧阳平主管政治部工作和党的监察工作，严家安主管司令部日常工作和直属单位的工作。”

　　1962年1月8日，武警部队司令部行文统一部队称谓，规定：部队全称为“中国人民武装警察部队”，简称为“武装警察部队”，不再用“武装民警部队”的简称。部队领导机关全称为“中国人民武装警察部队司令部、政治部、后勤部”，简称“武装警察部队司令部、政治部、后勤部”或“警司、警政、警后”。各总队全称“中国人民武装警察部队××省（市）总队”，简称“武装警察部队××总队”或“××警总”。1月30日，总参谋部批准武警部队司令部关于《中国人民武装警察部队各级机关、部队、院校组织编制暂行规定》，指出：“中国人民武装警察部队的领导机构以公安部四局为基础组成，设司令部、政治部、后勤部。辖北京、上海、河北……等27个武装警察总队和武警部队学院、干部学校、医科学校和总医院。西藏总队也编入武警部队组织序列。”暂行规定明确各省、市、自治区武装警察总队设司令部、政治部、后勤部，机关干部一般为150—200人。总队编若干个大小不等的团、营或连。团设司令部、政治处和后勤处，编60—100人。营部定额22—29人，连分甲、乙、丙3种。专区、盟、州编设武警支队或大队，支队设司令部、政治处、后勤处，编50—70人，大队编30—40人，县（市）编为人民武装警察队。

　　3月23日，国防部、公安部联合做出《关于人民武装警察部队警士服役制度和待遇问题的规定》，规定：“武警部队的警士，实行基本义务制和部分志愿制相结合的服役制度。服现役的期限为5年，服役期满后，根据部队的需要和本人自愿，可超期服现役1至4年，超期服役现役警士的人数，一般应为警士编制总数的20—25%”。

　　上述规定使武警部队的编组形式和编制定额等有了统一的标准和明确的规定。例如，武装警察部队贵州省总队整编后，“总队机关设司令部、政治部、后勤部和军事法院、军事检察院，设正、副总队长3人，正、副政委各1人，兼职法院院长、检察长及专职军法助理员、检查员各1人。司、政、后机关共设18个科（室）”。“总队部编制员额129人（含勤杂人员）。部队总员额6850人”。

　　全国武警部队编有总队、支队、大队、县（中队）和边检站、边防站、边防派出所、海巡队，设有院校、医院。武警部队担负的边防、内卫任务十分繁重，随着行政区划的变动，全国增加了近30个专区、300多个县、市，需要相应地组建武警部队。在长达11800余公里的中苏、中蒙边境上，仅有少量边防站所，急待加强力量。许多省先后要求增编，共计需2万余人。根据上述情况，1962年5月12日，武警部队党委提出精减调整的意见。7月21日，中央军委第142次办公会议讨论决定：“全国人民武装警察部队总定额，控制在30万人以内（西藏自治区的数字除外），可按此定额进行精简和调整编制”。8月2日，武警部队司令部向各总队、院校发出《关于部队编制定额、定型和番号问题的通知》。

　　至1962年底，中国人民武装警察部队下辖北京、上海、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、山东、江苏、安徽、浙江、福建、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、贵州、云南27个省、市、自治区武警总队，以及武警部队学院、武警部队干部学校、武警部队医科学校和武警部队总医院。西藏武警总队于1961年11月由西藏自治区筹委会民警科扩编组成，“武警部队领导机关对其只有业务指导关系”。

　　此次体制调整后，武警部队开始实行军事系统和公安机关双重领导，其特征是：“条块结合，以条为主；既考虑了执行公安任务的业务性，又突出了部队建设的军事性。从根本上克服了块块领导过程中任务畸轻畸重、兵力不能调整，重用轻管，重业务轻军事，装备物资保障困难大等问题，较好地落实了‘武装警察部队应当作为一支军事部队来建设’的方针。部队体制较为正规，编制基本合理”。武警部队实行双重领导体制后，“领导体制运行顺畅，各项保障到位，完成任务出色，部队建设的整体水平进一步提高”。

　　恢复和撤销公安部队番号，划归各军区建制领导

　　1963年1月，周恩来传达了中共中央关于恢复“中国人民公安部队”番号的决定。这次更换名称，是中央领导考虑到这支部队自成立以来，相当长的时间是叫“公安部队”，这个称呼广大群众比较熟悉，与其任务性质也名副其实。毛泽东对“公安部队”这个称谓很有感情。1961年冬天，毛泽东在公安部的一份报告上批示：“李天焕是个好同志，他在公安部队干得很好。”此时“公安部队”改称“武装警察”已多年了。1962年9月，中共八届十中全会公报中明确提出：“中国人民解放军和公安部队是一支坚强而可靠的人民军队”，也将“武警部队”称为“公安部队”，这绝不是一时的文字变化，而是代表了中央领导对于这支部队“军事性”的进一步强调。1963年1月2日，总参谋长罗瑞卿报告总理并中央，请求改变称呼。1月3日，周恩来批准了这一报告。1月16日，中央军委、公安部的电令指出：“关于中国人民武装警察部队的名称，业经中央批准，改称为‘中国人民公安部队’，自1963年2月1日起即启用新名称。其建制和领导关系仍按现有规定不变”。武装警察部队领导班子随即成为公安部队领导班子。

　　此次变更，实质上是上一次体制变更的继续和发展，只是改变了部队的称谓，部队的建制和领导关系没有实质性变化，“是部队在体制建设方面的进一步完善，使部队成为一个单独的兵种，从而进一步加强了部队建设的统一性和军事性，同时也注重了部队执行公安保卫任务的特殊性，促进了部队建设的向前发展”。这时，全国公安部队共有31.7万人。除西藏总队外，还下辖“警卫师及27个总队，140多个团，400多个专区支队、大队，4000多个连（县中队），1万多个执勤点”。从1963年4月开始，公安部队进行了全面整顿。经过分批整顿后，公安部队面貌发生了深刻变化。例如，部队中违反纪律的现象大为改观，1963年第三季度与1962年第三季度相比，下降95%；“1964年与1963年相比，违反政策纪律的现象减少了50%”，部队的业务水平和执勤能力大大提高。

　　（一）改进经济警察领导体制，取消经济警察番号

　　当时，全国有两千多个厂矿企业等设有经济警察，这支武装由各厂矿企业自建、自养、自用，没有统一的管理和制度。为加强对经济警察这支武装的建设，1963年8月7日，公安部党组提出《关于改进经济警察领导体制的请示报告》，军委办公会议在讨论后，认为经济警察的政治教育、军事训练等工作，可委托省军区、军分区代管，负责督促检查。

　　1965年3月24日，根据形势的变化，公安部提出改进经济警察领导体制的建议。在1963年8月7日《关于改进经济警察领导体制的请示报告》的基础上，公安部进一步提出：“经济警察是一支手持武器执行公安保卫任务的武装，应当作为军事部队来建设，实行统一领导和严格管理。因此建议：（一）取消经济警察番号，改为公安部队。（二）重要的国防工厂、仓库、尖端单位和其他大型、重要的厂矿、仓库、广播、通信枢纽等，可设武装警卫；或在重要厂矿适当的地点派兵驻守，必要时进行巡逻，遇事支援工厂。其他一般小型厂矿、企业、事业单位的经济警察一律撤销。（三）今后各地不得再自行设立经济警察”。6月11日，国务院批准上述报告，同意取消经济警察番号，并指示改编中的具体问题，按总参谋部和公安部制定的《关于经济警察整编中若干具体问题的规定》办理。根据上述精神，公安部队党委于10月12日提出改编经济警察的编制员额和编组意见。12月13日，总参谋部批准了这个意见。

　　1965年5月25日，刘少奇参观第七机械工业部二二一厂，曾对厂矿企业的防空和守备问题做出重要指示：“基本精神是要求厂矿企业实行亦工亦兵，武装职工，自己保卫自己”。“公安部认为，这是今后厂矿企业武装警卫的根本方针”。1966年2月1日，国务院批转公安部《关于改进厂矿企业武装警卫和整编经济警察的报告》，提出：“今后厂矿企业的警卫，主要应依靠党委、组织和发动群众去做，部队只能保证重点，坚决改变到处派兵设哨的作法”。公安部在报告中根据厂矿的不同类型提出三种警卫办法：“必须派部队警卫的；部队固定于适当位置驻守支援的；由各单位自设门房和组织民兵护厂的。要求据此对现有经济警察进行整编，撤销经济警察番号”。国务院同意上述意见，全国经济警察整编工作由此开始。至5月底，除西藏和福建外，其他各省、市、自治区整编工作基本结束。整编后，原由经济警察警卫的2600多个厂矿企业，有461个由公安部队派兵警卫，404个由公安部队驻守支援，其余1700多个由各厂矿企业自己组织力量保卫。原有的经济警察，除江苏总队接收了2名干部、5名警士外，其余均由各厂矿做了安置。公安部队根据中共中央、中央军委、国务院批准的定额，组建了警卫厂矿企业的部队。

　　（二）解决公安部队与所在军区的领导关系问题

　　在公安部队正式成为人民解放军的一个兵种后，公安部队中多数单位积极贯彻执行中央实施双重领导的决定，经常向当地党委公安机关、军区请示报告工作，“但也有些单位强调垂直领导多，强调部队建设多，考虑更好地完成任务不够，个别的关系搞得不好”。1963年4月，总政治部发出通知，“请各军区、省军区对公安部队的工作每年抓几次”。为解决“军区对公安部队如何实施双重领导的问题”，南京军区曾于1962年12月提出了一些具体解决办法：“军区、省军区有一个负责同志分工管公安部队的工作，对公安总队的工作每年要进行几次检查，遇有不执行上级的指示、违法乱纪、违反政策和不遵守党的原则闹无原则纠纷等，应当就近监督批评纠正。军区、省军区举办干部集训，召开有关的会议以及传达中央、军委的重要指示时，请公安总队相应干部参加；有关地区性的工作，如战备措施，军民联防，支援工农业建设，抢险救灾和重大节日的活动等，由军区统一部署，在可能的条件下帮助各公安总队训练和补充一部分干部；下达的有关工作指示，可发公安总队参酌执行，报纸、教材、资料等可按规定的范围发给；公安总队的边防哨所等分散的单位，可与接近的解放军部队挂钩，参加解放军部队的军、政学习和看电影等活动，必要时可组织公安部队和解放军部队互相参观访问，交流经验；军分区、县（市）人武部对公安支队、大队和县（市）队的经常工作可参照上述精神给予必要的帮助。在公安部队方面要尊重军区的领导，对于军区的指示要结合本部队的实际情况，认真贯彻执行，要经常的请示报告工作，接受指示，总队上送公安部队领导机关的报告，要同时送军区首长和有关部门。”总政治部认为这些办法“是比较切实的，可参酌执行”。A1964年1月8日，总参谋部党委办公会议对公安部队的领导关系问题做出以下决定：“公安部队的建制、建设规划、党政工作、平时任务、业务技术训练、培养干部、干部管理等归公安部队负责；后勤供应、军事斗争的统一指挥、地区性政治思想工作、管理教育和督促检查、支援干部等归军区负责”。会议要求“总政、总后、军务、公安部队等有关部门按上述精神专门开会研究，提出方案，报军委批示”。

　　为了加强军区、省军区对公安部队的领导，“根据罗总长关于公安部队双重领导的原则不变，由军区加强其领导的指示精神”，在南京军区所提办法的基础上，1964年2月19日，总参谋部、总政治部、总后勤部、公安部做出《关于军区、省军区对各省公安总队加强领导和督促检查问题的补充规定》，明确规定：一是军区、省军区对公安总队的政治思想工作、行政管理和后勤工作等，应加强督促检查，在工作上给予指示。二是军区、省军区分工一位负责同志主管公安总队的工作。必要时，总队负责同志可参加省军区党委，或列席省军区党委有关会议。三是军区、省军区举办干部集训、召开有关会议及传达中央、军委的重要指示时，应吸收公安总队相应的干部参加。四是有关地区性的工作，由省军区统一部署。公安总队的军法案件，由军区军法机关负责处理。五是军区和省军区应帮助公安总队培养训练干部和代训专业人员；必要时可支援一部分干部。六是军区、省军区下达有关工作指示，可发给公安总队；报纸、教材、资料等，可按规定范围发给或代印。公安总队上报的有关材料、实力统计，应同时报送军区、省军区。七是公安部队的分散小单位，可与就近的驻军挂钩，参加其军政学习、文体活动，互相参观访问，交流经验。八是军区、省军区的医院应收治公安总队医收容不了的伤病员，负责治疗急病、疑难病症和校官以上干部的疾病。九是各地公安部队战时由所在军区统一指挥。十是军分区对专区公安支队、大队的经常工作，可进行必要的督促检查。

　　1965年后，中国周边安全形势日趋紧张。“中央认为，在目前形势下，应当加强备战工作”，“我们必须把情况设想得严重一些，把备战工作做得充分一些”。为适应备战整军斗争形势需要，1965年7月30日，中央军委批准总参谋部、总政治部、公安部《关于进一步加强公安部队领导的规定》，确定：“各省公安总队的各项工作，以接受当地军区领导为主，同时接受人民公安部队的领导。部队的建制、番号和任务不变。公安总队内卫、边防勤务的组织指挥、政治思想、党的建设、干部管理、部队训练、管理教育、兵员补退、装备、通信、机要、后勤等工作的组织领导与实施，由各军区负责。人民公安部队领导机关，负责公安部队建设的统一规划，拟定执行任务的范围，进行业务指导；掌握组织编制和装备原则；制定训练计划和干部培养规划；对各省公安部队的工作进行督促检查，总结交流经验；直接领导首都警卫师、北京公安总队和院校。”这一规定，“实际上改变了双重领导的体制”，进一步加强了军区对公安部队的领导。

　　（三）决定撤销公安部队番号

　　《关于进一步加强公安部队领导的规定》下发到公安部队后，产生了很大反响。为统一思想，传达贯彻中央军委决定，1965年8月12—31日，公安部队党委召开扩大会议，研究公安部队体制改革问题。毛泽东、刘少奇等接见了到会人员。当时，多数到会人员表示思想不通，“有的认为‘三年一大变，经常有小变’，‘三倒油葫芦，越倒越少’；有的担心出现‘三不管’，公安机关只使用，公安部队领导机关只规划，不抓具体的，省军区抓不过来”。

　　对于这些思想认识上的分歧，罗瑞卿在会上指出：“公安部队的体制变化，实际上就变了两次，一次叫军队，一次叫警察，现在又要回到军队。这次变动，不是把公安部队变成警察，而称公安部队。这是八届十中全会上定的。现在大家都赞成双重领导，没有人想搞垂直领导。公安部队这样一个执行这种任务的部队，必须要实行双重领导，不能搞垂直领导。公安部队是一种组织形式，组织形式要服从一定的斗争任务，要同斗争任务相适应。双重领导这条恐怕是定了，但不要提以哪为主，不要提以公安司令部为主，也不要提以军区为主，就是提一个双重领导，规定公安司令部管什么，军区管什么。有人讲实际是三重领导，也可以这么讲，因为还有一个使用归公安部门。公安部队同公安部门有密切的联系，这个特殊性，别的部队没有。”根据会议讨论情况，罗瑞卿提出对《关于进一步加强公安部队领导的规定》“不忙执行”，由公安司令部再加研究，提交军委办公会议讨论。

　　经过几个月的反复研究和讨论，公安部队党委对《关于进一步加强公安部队领导的规定》提出了“修改稿”，建议“各省、市、自治区公安部队，必须在当地党委的统一领导下，在执行任务方面接受公安机关的领导，在部队建设方面，接受当地军区和上级公安部队领导机关的双重领导”，还先后提出了一个“七项规定”和“八项规定”草稿，但各方面一直未能达成比较一致的意见。在1966年1月8—18日召开的公安部队党委扩大会议期间，到会人员对“八项规定”草稿进行了讨论，“基本上不同意的占42.5%，没有表示态度的占27.9%”。2月26日，公安部队党委进一步研究后一致认为：“公安部队必须在党委统一领导下实行双重领导……鉴于反复征求各地意见的结果，许多人思想还不大通，目前，可基本上按照1964年2月29日各总部和公安部‘关于军区、省军区对各省公安总队加强领导和督促检查问题的补充规定’执行，在日常工作上由当地军区多管一些，战时则主要由军区领导指挥”。

　　当公安部队党委对公安部队领导体制调整问题争论未定的时候，中央领导对此问题做了一锤定音的决定。1966年2月21日下午、22日上午，军委副主席叶剑英和代总参谋长杨成武向毛泽东汇报军事工作。在他们汇报到全军总定额及其他军兵种等问题时，毛泽东说：“省公安部队拨归省军区领导，这个办法我赞成。单独搞一个公安部队，搞两套，这是从苏联搬来的，我从来不赞成。”毛泽东指示：撤销中国人民公安部队番号，统一整编为人民解放军。2月28日，中共中央书记处召开第407次会议，周恩来、邓小平、李富春、李先念、康生等出席，谢富治、林枫、叶剑英、杨成武、萧华、汪东兴等参加，会议决定：“经请示主席批准后，决定撤销公安军这个兵种。这是一个重大的决策。撤销后，分别划给各军区管辖，城市可留一部分归警备司令部指挥。具体问题，由杨成武同志和谢富治同志商办。”据此，“中央成立了由谢富治、杨成武、李天佑、杨奇清、徐立清、李天焕组成的公安部队整编小组，负责提出整编实施方案”。

　　（四）公安部队进行整编，划归各军区建制领导

　　为传达贯彻中央关于整编公安部队的决定，1966年5月16—22日，公安部党委举行扩大会议，传达贯彻中共中央书记处第407次会议决定。“会议期间，国务院副总理谢富治、总参谋部代总参谋长杨成武、总政治部副主任徐立清、公安部副部长杨奇清到会作了指示”。

　　李天焕在这次会议上指出：“把公安部队划归各军区建制领导，就会更加方便于实行各地党委一元化的领导和军区的统一指挥，便于平时战时的结合，便于各地区独立作战。因此，整编公安部队，完全适应当前斗争形势的需要，符合主席关于人民战争的思想，是落实战备的一项重要措施”。“公安部队本来就是陆军。从装备来说，还是并不太复杂的步兵，他所担负的任务，基本上是过去地方部队曾经担负过的任务。撤销公安部队番号，划归各军区领导，完全符合毛主席的建军思想，符合我党武装力量的传统体制。”会议决定，“在六月中旬以前，公安部队领导机关同各总队办好各种手续，六月底前，由各总队直接向军区汇报请示并办理交接”。

　　根据周恩来关于全国公安部队争取6月底整编完毕的指示，公安部队整编小组于5月29日拟定了《全国公安部队整编报告》。报告提出的整编原则是：各省、市、自治区、专区、县公安部队，按照现编定额和任务、部署情况，分别编成独立（警备）师、团、营、连（队）；部队原担负的总任务不变；部队编制，根据所担负的任务，本着有利于领导管理和因地制宜的原则进行编组；整编后，要坚决贯彻执行在党中央统一领导下的军事系统和地方党委对军队的双重领导制度。有关警卫任务和公安业务方面接受各级公安部门的领导。中共中央、中央军委批准了上述报告，各地公安部队开始整编移交。根据周恩来关于北京公安部队应在5月底移交完毕的批示和军委有关要求，首都警卫师、北京公安总队于5月31日拨归北京卫戍区建制，自6月1日起，一切工作由北京卫戍区领导。6月7日，中央军委发布命令：“遵照毛主席、中共中央军委关于撤销中国人民公安部队，统一整编为中国人民解放军的决定，军委决定除北京市公安部队已于1966年5月27日拨归北京卫戍区建制外，其余全部公安部队自7月1日起，拨归各大军区、省军区、上海警备区建制领导，原中国人民公安部队番号撤销”。

　　全国公安部队共向各军区移交编制定额360886人（实有377613人），其中，“内卫部队，117个团，24个独立营，78个专区支队，150个大队，2197个市县队，共339000人；边防部队，49个边防检查站，8个边防工作站，9个边境站，38个边防大队，243个边防哨所，1个海上巡逻队，共11783人。28个总队和警卫师机关及直属队，编制17979人（实有26742人）”。

　　1966年七八月间，共有28个公安总队和首都警卫师整编为中国人民解放军。各省公安总队整编为独立师后，“贯彻了在党中央统一领导下的军事系统和地方党委对军队的双重领导制度”，与各分区独立团、营、连及县（市）中、小队并存，所担负的任务基本没有改变。这次调整是在特殊的政治形势下进行的，公安部队的隶属关系发生了重大变化，这也是武警（公安）部队体制史上变化较大的一次。

　　结语

　　中共中央、中央军委批准的《全国公安部队整编报告》，对于公安部队的历史地位和作用给予了高度评价，指出人民公安部队“在中央军委、国务院公安部的领导下……在国内外尖锐复杂的阶级斗争中……较好地完成了所担负的内卫、海防、边防任务，对维护社会治安、打击阶级敌人，巩固无产阶级专政、保卫社会主义革命和社会主义建设，起了重要的作用”。公安部队的领导体制和名称虽然多次变动，但其担负的内卫、边防任务没有变，它作为人民民主专政的武装力量的性质没有变。历史证明，新中国进行社会主义建设必须有这样一支专门执行公安保卫任务的武装力量。

　　从1959年到1966年，武警（公安）部队的领导体制经历了剧烈变动。除了人们对于一种新生事物需要有一个逐步认识和探索的过程之外，有的变动是由于国内外斗争形势发展变化的需要，但有些变动则是由于其他因素的影响。“诸如公安部队的存在，往往涉及到国家武装力量是否要改变由正规军、地方部队和民兵三大要素构成这个传统体制问题；涉及到军队的总限额和军费开支问题；涉及到军区、分区的任务问题；涉及到以军队的形式遂行任务在对内对外斗争中的影响问题；涉及到归属军队和政府不同系统的关系问题。这些因素，在不同的条件下，曾导致了公安部队名称番号、建制序列、领导关系等方面的不断变动，使这支部队的建设和国家内卫、边防斗争受到一定的影响”。

　　“公安部队的任务性质，决定了它具有双重性的特点，即执行任务的地方性和部队建设的军事性”。这是公安部队最重要的特点，是领导指挥和建设这支部队必须充分考虑的最基本的实际。实践证明，公安部队的各项建设，特别是其建制序列、领导关系的确立，必须既要服从公安保卫任务的需要，又必须按照军事部队的要求进行建设。

　　［作者简介］姬文波，法学博士，副研究员，当代中国研究所，100009。

　　本文发表在《当代中国史研究》2022年第2期，注释从略，引用请参考原文。