二、新中国地方外事制度构建的特征
20世纪50年代，新中国地方外事制度经历了初创时期、过渡时期和巩固时期，三个阶段既是相辅相成、有机统一的整体，也有其各自的特征。
首先，党政关系调整是地方外事制度发生变化的动力来源。20世纪50年代，地方外事制度发生两次重大变化均由党和国家的领导体制调整引起。地方党政关系随中央党政关系变化而变化。这种变化自中央向地方传递，自制度外向制度内传递，推动地方外事制度演进。而且，新中国地方外事制度在构建时按照循序渐进的路径发展，经历了从“政府主管”到“党政齐抓共管”，再到“党政合一”的变化，地方外事的实际领导权逐渐向党委集中。地方外事制度在初创时期，受新中国成立之初党政分开精神的影响，地方外事中的主要角色是政府外事部门，表现出“政府主管”的特点;到了过渡时期，中共中央开始纠正政府的“分散主义”倾向，党内设立与政府部门对应的机构，加强对政府工作的领导，政府的外事处和党委的国际活动指导委员会分工办公，地方外事制度又表现出“党政齐抓共管”的特点;进入巩固时期，党委的外事小组与政府的外事办公室合署办公，大政方针、具体部署、最终决定权在党委，政府拥有建议权、细节决策权和执行权，地方外事制度又表现出“党政合一”的特征。
其次，地方外事的领导体制始终保持高层次发展。地方外事机构初创时，它作为地方政府的一级部门被单独列出，并受市长的直接领导，必要时还可设置外交政策研究会。地方外事制度发展到过渡时期，党委的外事机构成立，中央要求地方国际活动指导委员会的主要负责人必须由党委书记或副书记兼任，委员由宣传、统战、公安、外事等单位负责人组成。巩固时期，地方党委和政府的外事机构合署，党委外事小组作为外事决策机关，领导成员有市委常委、统战部部长、外事处处长、公安局副局长4人。地方外事制度在三个时期里都有高规格的领导配备，尤其在党的外事机构中体现明显，其领导层由党委和政府的高层干部联合构成。党委的角色既是召集者，又是最终决策者;政府的角色既是参与决策者，又是执行者。政府相关部门的领导干部被纳入党的外事领导层，融入到党的决策体制内。一方面，政府干部熟悉具体行政工作，其意见和建议有利于党委实现正确决策;另一方面，将政府领导干部纳入到党的领导体制内，使其既有行政身份，又有党内身份，有利于党的政策在具体事务中得到贯彻执行。
再次，地方外事与统战工作紧密结合。新中国地方外事工作与统战工作保持密切关系源自革命战争年代的传统。革命战争年代，外事工作是中国共产党统一战线工作的重要组成部分，外事工作为统战工作服务，是统战工作的先行者。新中国诞生后，中共中央十分重视外事工作，慎重处理外侨事务，地方外事管理不仅被摆在地方事务的显著位置，而且与统战工作紧密联系。1953年，地方党委国际活动指导委员会组建时，中共中央明确指出“要有统战单位的负责人参加”。1958年，北京市委外事小组成立时，尽管党委外事机构的领导职数从国际活动指导委员会最多时的15个委员减为4个，却仍然保留统战干部兼任地方党委外事小组的领导职位。外事工作与统战工作紧密结合，既是革命战争年代外事工作与统战工作传统关系的延续，又是统战工作在新形势下发展的需要。
三、新中国地方外事制度构建的意义
20世纪50年代，新中国地方外事制度的建构丰富了地方制度体系的内涵，增强了地方管理外事的能力，彰显了党政关系的重要性。
（一）丰富了地方制度内涵
新中国地方外事制度的建构丰富了地方制度的内涵，增强了地方管理对外事务的能力。地方外事制度是地方政治制度中的重要组成部分。它的建立为地方政权处理涉外事务提供主体，明确职责，制定规范;为中央和地方政权处理对外事务提供了治理渠道和制度保障，增强了新生政权的执政能力。地方政权通过运作外事制度来管理辖区内的涉外事务，使地方外事管理逐渐走向规范化、专业化道路，在20世纪50年代末实现归口管理。地方外事管理的专业化发展又提高了地方政权处理外事工作的能力和行政效率。
（二）彰显党政关系的重要性
20世纪50年代，地方外事制度在构建过程中，党委和政府作为党政关系的两个主角，两者的力量对比存在明显变化，如下图所示，其变化方向是A→B→C→D。党政关系的发展方向决定着地方外事制度的发展方向。党委对外事的实际领导权逐渐增强，政府对外事的领导权逐渐减弱。地方外事制度围绕党政关系变化这条主线演进，两者方向一致。
（三）体现中央与地方关系的意义
1958年，外交部将部分事权和个别机构下放给地方，调动地方参与外交活动的积极性，发挥中央与地方两方面的作用，统筹兼顾中央与地方关系。地方外事制度的构建过程表明要实现和谐的中央与地方关系，需要重视三方面的因素:首先，正确处理党政关系。党政关系和谐，在横向上，使党委与政府在外事领导方面分工明确，职责清晰;在纵向上，它为中央外交与地方外事关系协调发展创造良好的政治环境。其次，既要维护中央的统一领导，又要保证地方的自主权;既有中央集权，又有地方分权。如1951年政务院出台《对外关系应遵守的四项规定》就是为了实现外事工作的统一领导。同时，地方政权又有中央授予治理辖区内涉外事务的自主权。中央与地方的权力需要统筹兼顾。再次，中央与地方职权划分需要制度化、规范化。中央与地方在具体事务管理上的职权划分应保持稳定性，即使需要调整，也要结合实际情况，依据规范性政策调整中央与地方的职责权限，做到既树立中央领导的权威性，又保护地方治理的积极性，统筹兼顾中央与地方关系。
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［作者简介］王二宝，硕士研究生，中国人民大学国际关系学院，100872;河南省平顶山市纪律检查委员会，467000。
